Évaluation du Programme d'aide à la gestion des urgences (PAGU) et du Fonds de soutien aux communautés autochtones (FSCA)

Contexte de l'évaluation

Le Programme d'aide à la gestion des urgences (PAGU) est conçu pour soutenir les activités de gestion des urgences exclusivement pour les réserves et les autres Premières Nations admissibles^{Note de bas de page 1}, telles que définies dans ses modalités. L'évaluation reconnaît également que, pendant la période évaluée, le PAGU s'est efforcé de répondre au récent rapport du Bureau du vérificateur général (BVG) du Canada intitulé Gestion des urgences dans les collectivités des Premières Nations — Services aux Autochtones Canada, et que des démarches complémentaires sont en cours et ainsi s'inscrivent dans le prolongement des conclusions et recommandations de la présente évaluation.

Autodétermination

L'évaluation a permis de constater que l'approche du PAGU en matière de financement et de prestation de services pourrait mieux s'aligner sur les visions d'autodétermination des Premières Nations et permettre de fournir des services adaptés à la culture, conformément à l'engagement du Canada à l'égard de la réconciliation. Plus précisément, les exigences du PAGU en matière de financement et de production de rapports pour l'obtention d'un remboursement lié à l'intervention et au rétablissement ont été perçues par certains partenaires comme ne respectant pas le principe de la relation de nation à nation. L'évaluation a fait ressortir des pratiques prometteuses dans l'Atlantique et en Saskatchewan qui pourraient être reproduites dans l'ensemble du pays en ce qui concerne l'affectation transparente, prévisible et équitable de ressources dans une région.

Efficacité

L'évaluation a porté sur la mesure dans laquelle le PAGU a contribué à son résultat ultime : « Les communautés des Premières Nations ont renforcé leurs capacités d'intervention et de rétablissement. » L'évaluation a révélé que le financement du PAGU, combiné aux efforts du personnel de SAC à l'administration centrale et dans les bureaux régionaux, soutenait la capacité de gestion des urgences dans les communautés grâce au financement des coordinateurs de gestion des urgences, des projets de préparation et d'atténuation non structurelle (PANS) et Intelli-feu, des dépenses liées à l'intervention et au rétablissement, ainsi que des fonds affectés aux ententes de service. Le financement du PAGU et les efforts de son personnel ont également permis de progresser vers l'établissement d'ententes multilatérales de gestion des urgences. Ensemble, ces mesures de soutien ont contribué à accroître les capacités d'intervention et de rétablissement des Premières Nations. Toutefois, l'évaluation a également révélé que le besoin de ressources supplémentaires pour soutenir les capacités des Premières Nations, et la longue période de temps nécessaire avant d'établir des ententes multilatérales, ont limité la réalisation complète du résultat ultime du PAGU.

Pertinence

Les effets du PAGU sur les personnes évacuées, les groupes prioritaires et les capacités d'intervention et de rétablissement doivent être mieux mesurés afin d'évaluer leur efficacité de manière exhaustive. Parallèlement, l'évaluation a révélé que des services adaptés à la culture sont fournis grâce au financement du PAGU, et que les Premières Nations étaient en mesure de contrôler leur choix des fournisseurs de services. Les Premières Nations ont également indiqué que le personnel du PAGU soutient leurs plans visant à donner la priorité aux populations les plus vulnérables de leurs communautés.

Malgré que le personnel de SAC et les représentants des Premières Nations comprennent l'importance de l'adaptation et de la résilience aux changements climatiques, l'évaluation a permis de constater que le budget du PAGU ne permet pas au programme d'accorder une priorité suffisante au soutien proactif des Premières Nations pour se préparer et prendre des mesures d'atténuation en cas de catastrophes naturelles qui se veulent de plus en plus fréquentes et importantes.

Efficacité

L'évaluation a révélé que les exigences en matière de rapports sur les remboursements du PAGU liés à l'intervention et au rétablissement imposent un lourd fardeau administratif au personnel des Premières Nations et de SAC, et elles entraînent parfois des retards de paiement qui menacent la santé financière des Premières Nations et de leurs partenaires.

L'évaluation a également permis de constater que le financement fondé sur des propositions et les critères d'admissibilité limitaient la capacité des Premières Nations à répondre pleinement à leurs priorités de gestion des urgences. Enfin, le personnel régional de SAC a éprouvé quelques difficultés à fournir des services en temps voulu aux Premières Nations, surtout lorsque de multiples situations d'urgence se produisaient en même temps, entraînant ainsi une hausse de la demande. Le personnel du PAGU a été décrit par les Premières Nations comme une ressource de soutien intégrale à leurs capacités de gestion des urgences. Ce personnel a appuyé les communautés en étant réactif et disponible pendant les situations d'urgence, ainsi qu'en fournissant des conseils aux Premières Nations voulant obtenir un financement du PAGU pour les activités d'atténuation, de préparation et de rétablissement.

Fonds de soutien des communautés autochtones (FSCA)

Les Premières Nations ont généralement indiqué que la réponse de SAC à la pandémie de COVID-19 par l'intermédiaire du FSCA a été utile pour leurs communautés. L'évaluation a montré que l'octroi direct de fonds du FSCA aux Premières Nations a aidé les communautés à gérer leur financement, à répondre à leurs priorités et à élaborer des solutions communautaires pour atténuer les effets de la pandémie de COVID-19 et la propagation de la COVID-19. Toutefois, ces expériences positives ont également créé de nouvelles attentes quant aux besoins non satisfaits en matière de sécurité alimentaire, de soutien à la santé mentale et de sécurité du périmètre. Par ailleurs, l'évaluation a aussi permis de constater que toutes les activités n'étaient pas admissibles au financement du FSCA et que le financement fondé sur des propositions n'était peut-être pas accessible à toutes les Premières Nations. En outre, les effets du financement du FSCA sur les individus n'ont pas été bien compris en raison du manque de données. De plus, la remise en place des exigences en matière de rapports pendant la mise en œuvre du FSCA a alourdi le fardeau administratif des Premières Nations.

Dans le cadre de l'évaluation, on a appris que le personnel régional de SAC avait des difficultés à répartir équitablement le FSCA entre les régions et au sein de celles-ci. L'approche d'« accès universel » adoptée pour le FSCA a permis de simplifier le processus de demande, mais exige aussi de SAC qu'il fasse preuve d'agilité, ce qui a entraîné une charge de travail supplémentaire pour le personnel régional.

Vue d'ensemble

• La réponse et plan d'action de la direction a été élaborée pour répondre aux recommandations présentées dans l'évaluation du PAGU et de la composante PAGU du FSCA. Elle a été élaborée par la Direction de la gestion des urgences de SAC en collaboration avec la Direction de l'évaluation.
• Services aux Autochtones Canada (SAC) a pris connaissance des recommandations formulées dans le rapport d'évaluation du Programme d'aide à la gestion des urgences et du Fonds de soutien aux communautés autochtones et est d'accord avec celles-ci.
• Pour toutes les recommandations, SAC reconnaît l'importance d'une mesure engagée et dévouée en faveur de l'autodétermination et du transfert des services.
• SAC s'est engagé à soutenir les Premières Nations dans leurs efforts visant à améliorer leur résilience en réponse aux situations d'urgence de plus en plus fréquentes et de plus en plus intenses.
• L'évaluation couvre la période d'avril 2017 à septembre 2023.
• En 2022, le PAGU a également fait l'objet d'un audit du Bureau du vérificateur général du Canada (BVG), le rapport qui en a résulté étant intitulé La gestion des urgences dans les collectivités des Premières Nations, qui couvre une période similaire (de l'exercice 2018-2019 à 2021-2022).
  • Six recommandations relatives au PAGU ont été formulées dans le cadre de l'audit, dont quatre recoupent directement les conclusions de la présente évaluation.
  • SAC a répondu à l'audit de 2022 par une Réponse et plan d'action de la direction, y compris des mesures à prendre dont, en date du 1er avril 2024, la majorité est terminée ou est en cours.
  • Toutes les réponses de SAC ont été examinées par un comité directeur des Premières Nations codirigé par l'Assemblée des Premières Nations (APN) et SAC formé de 12 spécialistes de la gestion des urgences de partout au Canada. Le comité a fourni des commentaires et des conseils sur l'élaboration et la mise en œuvre des réponses de SAC. Le comité s'est réuni à 13 reprises entre octobre 2023 et juin 2024.
  • Le comité a été de nouveau convoqué à l'automne 2024 sous le nom de Comité consultatif des Premières Nations sur la gestion des urgences. Ce comité examine à la fois les réponses continues de SAC à l'audit du BVG et les autres changements proposés pour le PAGU.
  • Ce comité jouera un rôle clé dans l'examen des quatre réponses de la RPAD de la présente évaluation et la formulation de rétroaction connexe.

Les cinq recommandations du BVG relatives à la RPAD, les réponses de SAC et les conclusions correspondantes de l'évaluation sont les suivantes :

• En plus de la réponse à l'audit, le PAGU a exploré des moyens d'accélérer le processus de remboursement et de rendre l'admissibilité au PAGU plus claire pour les partenaires des Premières Nations directement liées à la constatation 15 de l'évaluation.
• Un nouveau processus d'examen des factures plus efficace a été mis en œuvre dans le cadre du processus de remboursement des Premières Nations.
• La Direction de la gestion des urgences élabore également des outils, des modèles et des lignes directrices pour aider les Premières Nations à naviguer plus facilement dans le PAGU. Ceux-ci permettront de clarifier les critères d'admissibilité, de simplifier la présentation du dossier de demande et de réduire les communications bilatérales avec le Ministère, améliorant ainsi la transparence et réduisant le fardeau administratif.
• SAC compte entamer immédiatement la mise en œuvre des recommandations. La Direction de l'évaluation de SAC procédera à un examen trimestriel de la réponse et plan d'action de la direction, et le transmettra au Comité de gestion et d'évaluation du rendement (CGER) de SAC afin de suivre les progrès et les activités.

Garantie

Le Plan d'action présente des mesures appropriées et réalistes pour donner suite aux recommandations de l'Évaluation, ainsi que des délais pour entamer et achever les mesures.

Gestion des urgences au Canada

La gestion des urgences au Canada est une responsabilité partagée qui nécessite la coopération et la communication entre différents acteurs :

• les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux;
• les partenaires gouvernementaux, y compris les partenaires autochtones;
• les citoyens individuels.

Chaque ordre de gouvernement dispose de sa propre législation en matière de gestion des urgences et de ses propres méthodes d'organisation dans leur administration respective^{Note de bas de page 3}. Il incombe d'abord aux citoyens de se préparer à faire face aux catastrophes et de contribuer à la résilience de la communauté^{Note de bas de page 4}. En cas d'urgence, les gouvernements provinciaux et territoriaux et les autorités locales sont presque toujours les premiers à intervenir^{Note de bas de page 5}. Si une situation d'urgence menace de surcharger leurs ressources, les provinces ou territoires peuvent demander l'aide du gouvernement fédéral par l'intermédiaire de Sécurité publique Canada^{Note de bas de page 6}, qui est le principal ministère veillant à ce que l'ensemble du gouvernement travaille ensemble pour apporter son aide en cas d'urgence^{Note de bas de page 7}. La réponse conjointe de tous les partenaires est conforme au Plan fédéral d'intervention d'urgence (PFIU) et au Cadre de sécurité civile pour le Canada (2017), qui établit une approche commune pour les initiatives concertées de gestion des urgences visant à assurer la sécurité et la résilience des communautés.

Gestion des urgences des Premières Nations

La gestion des urgences des Premières Nations est une responsabilité partagée^{Note de bas de page 8} entre :

• la Première Nation ou le conseil tribal;
• le gouvernement fédéral;
• le gouvernement provincial ou territorial;
• les citoyens individuels.

Les Premières Nations, en tant que forme d'autorité locale, sont censées effectuer des évaluations des risques et des vulnérabilités, créer des plans de gestion des urgences, organiser des formations et diriger leurs communautés pendant les urgences. Si les capacités d'une Première Nation sont surchargées, celle-ci peut demander de l'aide des gouvernements provinciaux/territoriaux Les Premières Nations et les gouvernements provinciaux/territoriaux peuvent obtenir le remboursement des coûts admissibles dans le cadre du programme d'aide à la gestion des urgences de Services aux Autochtones Canada (SAC) .

Le gouvernement du Canada a un rôle à jouer dans le soutien à la gestion des urgences dans les réserves des Premières Nations, en vertu de la Loi sur la gestion des urgences de 2007 et des pouvoirs législatifs qu'il exerce relativement aux Premières Nations et aux réserves découlant du paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867. L'alinéa 6(2)h) de la Loi sur le ministère des Services aux Autochtones définit les pouvoirs et l'obligation du ministre de veiller à ce que les Autochtones et leurs instances dirigeantes bénéficient des services de gestion des urgences auxquels ils ont droit dans le cadre du Programme d'aide à la gestion des urgences (PAGU). SAC est chargé d'assurer l'accès aux services d'urgence dans le cadre du PAGU et veille à ce que ses services respectent le Plan national de gestion des urgences tous risques dans les réserves, en plus des plans d'urgence suivis par Sécurité publique Canada^{Note de bas de page 10}. SAC fournit également du financement et coordonne les efforts de gestion des urgences avec les provinces, les territoires ou les fournisseurs de services, tels que des organisations non gouvernementales, afin de fournir une aide d'urgence aux communautés dans les réserves. Les ententes de services entre SAC et les gouvernements provinciaux ou territoriaux permettent de veiller à ce que les Premières Nations reçoivent au moins une aide d'urgence comparable à celle des autres Canadiens.

Programmes du PAGU

Le PAGU fournit un soutien dans le cadre des quatre piliers de la gestion des urgences : atténuation non structurelle^{Note de bas de page 12}, préparation, intervention et rétablissement. Ces quatre composantes interdépendantes peuvent être mises en œuvre l'une après l'autre ou simultanément.

Dans chacun des domaines de programme mentionnés ci-dessous, la mise en œuvre du PAGU varie partout au Canada, car les bureaux régionaux de SAC assurent la mise en œuvre du PAGU et les gouvernements provinciaux ou territoriaux jouent différents types de rôles dans le PAGU à différents niveaux de participation.

Programmes du FSCA

Le FSCA a soutenu les Premières Nations grâce à des affectations directes ainsi qu'à un financement fondé sur des propositions. Le FSCA reposait principalement sur une approche d'« accès universel » pour les demandeurs de financement, ce qui signifie qu'un certain nombre de programmes de SAC pouvait financer une demande reçue au titre du FSCA. Dans le cadre du FSCA, les activités admissibles comprenaient notamment les suivants :

• Des mesures de préparation pour prévenir la propagation de la COVID-19.
• Une aide en santé mentale et des services d'intervention d'urgence.
• Des mesures de soutien aux Aînés et aux membres vulnérables de la communauté.
• Des mesures liées à l'éducation et à d'autres formes de soutien pour les enfants.
• Des mesures pour lutter contre l'insécurité alimentaire.

Ressources du FSCA

Le FSCA a fourni des ressources aux Premières Nations pour atténuer la propagation de la COVID-19 et faire face aux effets de la pandémie dans leurs communautés. Le financement du PAGU-FSCA représentait 62 % des 2 milliards de dollars accordés par le FSCA. Le reste des fonds du FSCA provenait des Programmes urbains pour les peuples autochtones et du Programme d'immobilisations et d'entretien. Les dépenses du FSCA se sont élevées à 1 252 300 000 $. La répartition entre les mécanismes d'affectation directe et de financement fondé sur des propositions est présentée dans les tableaux 2.1 et 2.2 ci-dessous.

Les indicateurs de rendement du FSCA se trouvent à l'annexe 3.

Les Premières Nations demandent un financement de base pour répondre à leurs priorités en matière de préparation et d'atténuation et renforcer leurs capacités

Comme le souligne la constatation 16, l'utilisation d'un financement annuel, fondé sur des propositions, pour les efforts de préparation aux urgences et d'atténuation des Premières Nations a présenté des défis. L'évaluation a montré que ce type de financement dans le cadre du PAGU entraînait un fardeau administratif et de l'incertitude d'une année à l'autre, ainsi que la possibilité pour les communautés de manquer des occasions de financement si elles ne disposaient pas des ressources nécessaires pour élaborer les propositions dans les délais annuels prescrits.

Dans de nombreuses discussions tenues dans le cadre de l'évaluation, le personnel de SAC, les fournisseurs de services et les représentants des Premières Nations ont indiqué que les Premières Nations demandaient un financement de base en matière de PANS et d'Intelli-feu qui est prévisible, souple et pluriannuel afin qu'elles puissent mieux répondre à leurs priorités en matière de gestion des urgences et assumer davantage de responsabilités. Le financement de base pourrait offrir une plus grande flexibilité que celle fournie par un financement fondé sur des propositions, si on éliminait les restrictions relatives à des activités précises qui étaient auparavant décrites dans une proposition, et si on se concentrait sur le soutien du large éventail d'activités répondant aux critères d'admissibilité du PAGU.

« Le budget doit inclure la formation, le recrutement, l'équipement, les frais de déplacement ainsi que prévoir un véhicule. Le minimum nécessaire serait 140 000 $. »

Lors de plusieurs discussions, le personnel de SAC, les fournisseurs de services et les représentants des Premières Nations ont indiqué qu'avec un financement de base fourni sur plusieurs années, les Premières Nations disposeraient de ressources financières plus prévisibles pour renforcer leurs capacités en matière de gestion des urgences. Dans plusieurs discussions, on a également indiqué que le financement de base pourrait encourager des projets plus durables de préparation des communautés et d'atténuation à long terme, car les Premières Nations peuvent mieux s'adapter, ainsi que mieux prévoir et mieux répartir leurs ressources du PAGU.

Dans plusieurs discussions, les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont également reconnu que, lorsqu'il s'agit d'une enveloppe de financement fixe, la distribution du financement de base aux communautés des Premières Nations devrait être équilibrée avec des approches de collaboration entre les Premières Nations, les conseils tribaux et les organisations régionales dirigées par les Premières Nations afin d'éviter les doubles emplois et de combler les lacunes en matière de capacités.

Certaines Premières Nations souhaitent exercer un contrôle plus direct sur le choix des fournisseurs de services en matière de gestion des urgences.

Lors de plusieurs discussions, des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont demandé que les fonds du PAGU leur soient toujours versés directement plutôt qu'aux fournisseurs de services, à la province ou à d'autres organisations tiers – même si ces organisations sont dirigées par les Premières Nations. Grâce à un financement direct, les Premières Nations et les conseils tribaux peuvent décider de fournir eux mêmes un service ou de choisir d'avoir recours à un fournisseur de services. En raison de leur insatisfaction à l'égard des fournisseurs de services dans le passé, des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont mentionné dans de nombreuses discussions qu'ils devraient être en mesure de prendre des décisions sur la façon dont les fonds sont affectés ou utilisés pour soutenir leurs priorités en matière de gestion des urgences. Ils ont suggéré que le financement direct pourrait être utilisé comme un moyen d'adhérer à leurs propres processus de reddition de comptes, sous réserve des critères d'admissibilité du PAGU.

« En ce qui concerne la gestion des feux de forêt, elle a été construite sans nous, pour nous. Il n'y a pas de possibilité pour nous de jouer un rôle de dirigeant. Rien pour nous sans nous. »

Pour accompagner le financement direct, les représentants des conseils tribaux et des fournisseurs de services dirigés par les Premières Nations, dans quelques discussions, ont demandé que des mesures soient prises pour s'assurer que le financement est utilisé aux fins prévues et de manière stratégique, par exemple en commençant par les activités de base en matière de gestion des urgences (comme les évaluations des risques et les plans de gestion des urgences) avant de mettre en œuvre des activités plus avancées. Pour ce faire, les Premières Nations et les conseils tribaux ont suggéré des structures et des processus qui facilitent leur responsabilité envers leurs membres ou les organisations régionales, comme des forums ou des comités de prise de décision en matière de financement qui incluent les Premières Nations et les conseils tribaux.

Dans le cadre du PAGU, la définition précise de ce qui constitue une urgence ne tient pas compte de toutes les situations d'urgence d'une communauté, ce qui fait que les Premières Nations ont du mal à trouver des sources de financement pour répondre à leurs divers besoins de gestion des urgences.

Lors de nombreuses discussions, les Premières Nations, les conseils tribaux et les organisations dirigées par les Premières Nations ont exprimé leur frustration à l'égard du PAGU, car ses critères d'admissibilité ne leur permettent pas d'appliquer leur définition d'une situation d'urgence. L'exclusion des incendies structurels^{Note de bas de page 23} et des éléments de sécurité communautaire^{Note de bas de page 24} a notamment été jugée problématique. Les discussions tenues dans le cadre de l'évaluation ont permis de constater que les Premières Nations, pour résoudre ces problèmes, cherchent à obtenir des fonds auprès d'autres programmes de SAC, d'autres ministères fédéraux et des gouvernements provinciaux ou territoriaux. Des participants à plusieurs discussions ont ajouté que la coordination ou la collaboration entre les différents programmes était limitée. Dans plusieurs discussions, les participants ont indiqué qu'en raison de la complexité et de la répartition du financement de la gestion des urgences, il pouvait être difficile de cerner les ressources nécessaires pour répondre à leurs priorités en matière de gestion des urgences.

Les discussions avec le personnel de SAC et les fournisseurs de services tenues dans le cadre de l'évaluation ont permis de constater que ceux-ci, pour résoudre les questions liées à la complexité des sources de financement et simplifier le financement, orientaient, dans la mesure du possible, les demandeurs vers les sources de financement dont ils avaient besoin. Le personnel de SAC a également mentionné qu'il s'employait à soutenir les Premières Nations en renforçant la collaboration interne avec d'autres programmes de SAC. À titre d'exemple, un membre du personnel de SAC a indiqué qu'un poste de liaison avait été créé pour soutenir les efforts de rétablissement d'une communauté et naviguer parmi plusieurs sources de financement.

Le financement limité a réduit la capacité des Premières Nations, conseils tribaux et organisations des Premières Nations qui voulaient renforcer leur capacité à fournir des services, à l'échelle locale ou en tant que fournisseurs de services à plus grande échelle.

Les discussions tenues dans le cadre de l'évaluation ont permis de constater que les Premières Nations, les conseils tribaux et les fournisseurs de services dirigés par les Premières Nations cherchaient des occasions de renforcer leurs capacités de gestion des urgences et d'assumer davantage de responsabilités. Comme mentionné à la constatation 4, les discussions tenues dans le cadre de l'évaluation ont permis de constater que les montants du financement en matière de PANS et du financement des postes de coordinateur de la gestion des urgences n'étaient pas suffisants pour soutenir cette priorité. Dans plusieurs discussions, on a laissé entendre que des ressources supplémentaires sont nécessaires pour que les Premières Nations puissent jeter des bases solides en matière de capacité de gestion des urgences.

Les ressources supplémentaires pourraient également être utilisées pour renforcer les capacités des fournisseurs de services dirigés par les Premières Nations. Quelques répondants ont indiqué que les fournisseurs de services dirigés par les Premières Nations pourraient offrir plus de services aux Premières Nations s'ils avaient accès à un financement pour renforcer leurs capacités.

« SAC doit soutenir les capacités à son niveau et au rythme de la communauté. Cela commence à avoir une incidence sur notre ascension dans l'échelle de service. »

Dans plusieurs discussions tenues et quelques réponses au sondage posées dans le cadre de l'évaluation, on a entendu que si les fournisseurs de services dirigés par les Premières Nations sont en mesure d'offrir des services qui n'étaient auparavant offerts que par la province, le territoire ou la Croix-Rouge canadienne, les Premières Nations pourraient alors choisir un fournisseur de services et seraient en mesure d'exercer un contrôle sur les fournisseurs qui leur offrent les services.

Les modèles de financement du PAGU peuvent contribuer aux perspectives selon lesquelles le gouvernement fédéral ne fait pas confiance aux Premières Nations.

Dans plusieurs discussions tenues dans le cadre de l'évaluation, on a entendu que l'approche du PAGU en matière de financement était typique d'une relation financière coloniale. Plus précisément, les répondants ont indiqué qu'ils avaient le sentiment que SAC ne faisait pas confiance aux Premières Nations pour gérer les fonds. Dans plusieurs discussions tenues dans le cadre de l'évaluation, on a entendu que l'approche fondée sur des propositions donnait aux Premières Nations l'impression qu'elles devaient sans cesse demander à SAC la permission de s'occuper de leurs priorités en matière de gestion des urgences.

Lors de quelques discussions avec des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux, ainsi qu'avec le personnel de SAC, les exigences en matière de rapports ayant trait aux remboursements ont été qualifiées de coloniales, en partie parce que les Premières Nations étaient tenues de présenter des factures et des reçus détaillés. En outre, dans le cadre de quelques discussions, les participants ont indiqué que les Premières Nations considéraient que les exigences en matière de rapports étaient coloniales parce que certains fournisseurs de services non autochtones ne soumettaient pas autant de documents pour leur remboursement que les Premières Nations et les conseils tribaux, ce qui, selon le personnel de SAC, s'est effectivement produit à certaines occasions.

SAC n'a pas toujours fait preuve de transparence en ce qui concerne les montants et les processus de financement.

Dans quelques discussions, des représentants des Premières Nations et des fournisseurs de services dirigés par les Premières Nations ont également demandé de la transparence, notamment en ce qui concerne le montant du financement disponible, les destinataires de ces fonds au sein d'une région, ainsi que les raisons pour lesquelles certaines propositions sont rejetées et d'autres non. Ils ont indiqué qu'une plus grande transparence de la part de SAC permettrait de combattre la méfiance, car ils pourraient vérifier si le financement est distribué équitablement.

Dans plusieurs discussions, les répondants ont indiqué que SAC ne fournit pas de mises à jour sur l'état d'une proposition de financement ou n'explique pas pourquoi il rejette les demandes de financement. Ils ont également indiqué que SAC ne communique pas la manière dont les budgets des programmes sont établis, y compris la répartition entre les régions. Enfin, dans plusieurs autres discussions, les répondants des Premières Nations et des conseils tribaux ont indiqué que SAC ne les avait pas informés du financement disponible dans le cadre du PAGU et de l'usage qui pouvait en être fait.

Il est possible que le PAGU n'ait pas les mécanismes nécessaires pour permettre aux Premières Nations de tenir leurs partenaires responsables de la prestation inadéquate de services

Dans plusieurs discussions, les répondants ont mentionné que la capacité de répondre aux priorités des Premières Nations diffère entre les divers partenaires dans la gestion des urgences, et qu'ils ont constaté que les mesures mises en place pour permettre aux Premières Nations de tenir les fournisseurs de services responsables de leurs activités lors d'une intervention d'urgence étaient limitées.

« Il n'existe aucun mécanisme de reddition de comptes [pour les services fournis par les fournisseurs de services]. Il ne s'agit que de services externes qui ne sont pas sensibles sur le plan émotif. »

Par exemple, dans le cadre de l'évaluation, on a entendu de nombreuses histoires de municipalités voisines qui ont refusé de fournir des services à des communautés des Premières Nations en raison de « factures impayées »; or, les Nations n'étaient pas au courant de ces factures. Lorsque les Premières Nations ont demandé de les payer, les factures n'ont pas pu être produites. Il y a aussi des cas où une municipalité voisine acceptait d'intervenir lors d'une urgence dans une Première Nation, mais elle prenait beaucoup de temps, ce qui entraînait des dommages plus importants pour la communauté.

Les coordonnateurs de la gestion des urgences jouaient un rôle essentiel dans la préparation des communautés et, dans certains cas, leur ont permis de gérer leurs propres urgences

Le coordonnateur de la gestion des urgences est responsable de plusieurs activités au sein d'une communauté, ou de plusieurs communautés s'il est employé par le conseil tribal ou des organisations régionales. Sans un tel coordonnateur, les responsabilités en matière de gestion des urgences s'ajoutent à la charge de travail des membres du personnel de la Première Nation, qui ont souvent beaucoup d'autres responsabilités et priorités. L'évaluation a montré que le travail des coordonnateurs de la gestion des urgences est important pour que les communautés puissent intervenir par elles-mêmes en cas d'urgence, et qu'il est essentiel pour permettre à une communauté d'être préparée de manière globale et durable. Les répondants ont indiqué une grande variété de tâches effectuées par les coordonnateurs de la gestion des urgences (chacune ayant été mentionnée dans au moins quelques discussions) :

• faire une demande de financement pour la gestion des urgences;
• gérer les projets de préparation et d'atténuation;
• coordonner les activités d'intervention et de rétablissement;
• élaborer une stratégie établissant une vision pour la gestion des urgences;
• accroître les responsabilités de leur communauté ou de leur conseil tribal en cas d'urgence.

L'évaluation a également permis de constater, lors de quelques discussions, que lorsque les coordonnateurs de la gestion des urgences pouvaient profiter des réseaux et des forums financés par le PAGU, ils pouvaient renforcer leurs capacités ensemble et étudier les possibilités de soutien mutuel pour la préparation à la gestion des urgences.

Le financement du salaire des coordonnateurs de la gestion des urgences a augmenté, mais n'a pas atteint les cibles du PAGU

La figure 4 montre que les dépenses de renforcement des capacités du PAGU pour le salaire des coordonnateurs de la gestion des urgences ont augmenté, même en tenant compte de l'inflation.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 20 février 2025

Équivalent textuel pour le graphique Figure 4. Dépenses de renforcement des capacités du PAGU pour le salaire des coordonnateurs de la gestion des urgences, de 2019-2020 à 2023-2024

Ajusté en fonction de l'inflation (IPC 2023)

Non ajusté:

• 2019 – 2020: $4.7M
• 2020 – 2021: $9.8M
• 2020 – 2022: $12.4M
• 2022 – 2023: $13.3M
• 2023 – 2024: $16.5M

Outre le financement du renforcement des capacités présenté à la figure 4, un montant non précisé provenant des fonds consacrés aux ententes de service et à la gestion des urgences sanitaires a également été utilisé pour financer des postes de coordonnateur de la gestion des urgences.

Les responsables du PAGU estiment qu'ensemble, ces trois volets du PAGU ont permis de financer :

• 196 postes en 2022-2023;
• 213 postes en 2023-2024.

Puisqu'une partie des postes financés se situent à l'échelle régionale ou du conseil tribal, ces coordonnateurs ont pu servir plusieurs communautés. Comme le montre la figure 5, bien que les postes financés couvraient 68 % des Premières Nations^{Note de bas de page 27} (423 sur 619), ce chiffre est inférieur à la cible de rendement de 80 % fixé par le PAGU pour cette année-là. Puisque les fonds de renforcement des capacités qui financent le salaire des coordonnateurs de la gestion des urgences ont été entièrement affectés chaque année, l'objectif de 80 % n'était pas susceptible d'être atteint sans une injection supplémentaire de fonds à cette fin.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 9 décembre 2024

Équivalent textuel pour le graphique Figure 5. Pourcentage de Premières Nations servies par les postes financés en 2023-2024

En 2023-2024, le PAGU a affecté des fonds pour : 213 postes. Une partie des postes finances l'ont été à l'échelle régionale ou du conseil tribal, de sorte que ces coordonnateurs ont pu servir plusieurs communautés.

Ces postes ont servi : 68% des Premières Nations (423 sur 619). La cible était que 80% des Premières Nations soient servies par un coordonnateur de la gestion des urgences en 2023-2024.

Les coordonnateurs partagés de la gestion des urgences n'ont peut-être pas toujours fourni des services suffisamment approfondis

L'évaluation a montré que si les coordonnateurs de la gestion des urgences employés par les conseils tribaux ou les organisations régionales disposaient d'une certaine souplesse pour accroître la couverture des communautés, ils ne fournissaient pas nécessairement le niveau de service requis. Il a été mentionné lors de nombreuses discussions que sans un coordonnateur dédié dans chaque communauté, des responsabilités essentielles en matière de gestion des urgences auraient pu être négligées.

Lors d'une discussion, un membre du personnel de SAC a indiqué que la combinaison de l'augmentation des risques d'urgence due aux changements climatiques, et de la nature du financement des initiatives de préparation et d'atténuation non structurelle (PANS), lequel est basé sur des propositions, exacerbait les risques pour les Premières Nations si elles ne disposaient pas d'un coordonnateur capable de développer la gestion des urgences de manière globale dans leur communauté :

« Les Premières Nations doivent donc présenter une demande de financement pour des projets de préparation aux urgences sur une base annuelle, si leur travail est admissible au titre des conditions générales. Mais nous n'avons pas de soutien pour les programmes permanents de gestion des urgences dans les communautés des Premières Nations et vous savez, comme nous le disons, les changements climatiques et la fréquence et la gravité des risques naturels, des événements, des feux de forêt et des inondations continuent d'augmenter et les Premières Nations continuent d'être touchées de manière disproportionnée, mais elles n'ont pas la capacité d'avoir du personnel de programme à temps plein pour soutenir leur préparation et leurs interventions. »

En outre, des représentants des Premières Nations ont mentionné dans quelques discussions qu'un coordonnateur dédié peut favoriser une adhésion et une impulsion dans la gestion des urgences, par exemple en incitant les membres de la communauté ainsi que le chef et les membres du conseil à s'inscrire à des formations liées à la gestion des urgences. Dans quelques discussions, l'adhésion de la communauté a été désignée comme essentielle au développement de la gestion des urgences.

Les Premières Nations et les conseils tribaux ont rencontré des difficultés pour recruter et maintenir en poste des coordonnateurs de la gestion des urgences

Même avec un financement pour l'embauche de coordonnateurs de la gestion des urgences, des problèmes de recrutement et de maintien en poste ont été signalés lors de plusieurs discussions. Les Premières Nations et les conseils tribaux ont fait état d'une grande variété de difficultés pour le recrutement de coordonnateurs expérimentés et formés. Chacune des difficultés suivantes a été mentionnée dans quelques discussions :

• Les Premières Nations ou les conseils tribaux n'ont pas tous été en mesure d'offrir un salaire compétitif et stable, en particulier ceux qui se trouvent dans des communautés nordiques ou éloignées où le coût de la vie peut être élevé.
• Une formation exhaustive en gestion des urgences n'est pas offerte dans toutes les régions, et c'est pourquoi l'offre de coordonnateurs formés ne permettait pas de répondre à la demande.
• Il manque de logements pour les nouvelles recrues.

En plus des difficultés de recrutement, plusieurs discussions ont révélé que les coordonnateurs subissent du stress et des traumatismes de façon intense et fréquente lorsqu'ils gèrent des urgences. L'épuisement professionnel était un thème récurrent et menace le maintien en poste du personnel.

Les agents subissent des traumatismes en permanence. Les premiers intervenants autochtones sont d'autant plus traumatisés qu'ils ne cessent d'intervenir auprès de leurs proches et de leurs amis. Ce traumatisme est également accru par le fait qu'ils doivent continuellement passer en voiture devant les lieux de la communauté où ils ont répondu à des appels.

Les projets financés dans le cadre des composantes PANS et Intelli-feu ont permis de renforcer les capacités des Premières Nations en matière de préparation et d'atténuation

L'évaluation a permis de constater que les projets de PANS et Intelli-feu avaient un effet de changement. Plusieurs discussions, quelques réponses au sondage et certains rapports des bureaux régionaux de SAC ont indiqué qu'avec ces projets, les Premières Nations ont pu cerner leurs vulnérabilités grâce à des évaluations des risques, et ont pu déterminer les possibilités d'atténuer les effets des dangers grâce à des études et des plans d'atténuation^{Note de bas de page 28}. Lors de quelques discussions avec des prestataires de services, il a été mentionné que le financement des projets Intelli-feu avait permis de réduire certains effets négatifs des feux de forêt grâce aux brûlages dirigés, à l'éclaircissement des forêts, à la gestion de la végétation et à l'élimination des combustibles de surface. Ces prestataires de services ont également mentionné les avantages du financement de la formation des personnes (y compris des pompiers) dans les domaines de l'allumage au sol, de la lutte contre les feux de forêt et en tant que représentants locaux du programme Intelli-feu.

De nombreuses discussions avec des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux, des membres du personnel de SAC et des prestataires de services ont révélé que, grâce aux activités financées par la composante PANS, les Premières Nations ont amélioré leurs capacités à participer à une intervention d'urgence menée par des prestataires de services. L'évaluation a également permis de constater, lors de plusieurs discussions, que les Premières Nations ont utilisé les fonds de la composante PANS pour renforcer leur capacité à diriger des éléments d'intervention en cas d'urgence ou d'évacuation. Les rapports des bureaux régionaux de SAC^{Note de bas de page 29} ont également confirmé cette information en soulignant ce que la composante PANS a financé :

• une introduction à la gestion des urgences et aux partenaires pertinents dans la province ou le territoire;
• l'élaboration de plans de gestion des urgences;
• la formation sur le système de commandement d'intervention^{Note de bas de page 30};
• des exercices basés sur des scénarios;
• la mobilisation communautaire;
• des formations et des scénarios;
• l'élaboration de plans d'évacuation;
• de l'équipement et des trousses (comme de l'équipement de communication d'urgence et des trousses pour un centre d'opérations d'urgence).

Le financement consacré aux mesures de préparation et d'atténuation non structurelle et aux projets Intelli-feu est resté relativement constant

La figure 6 montre qu'après une augmentation du financement et la création d'Intelli-feu en 2018-2019, les dépenses combinées pour les projets de PANS et Intelli-feu sont demeurées assez constantes au cours de la période évaluée.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 20 février 2025

Équivalent textuel pour le graphique Figure 6. Dépenses pour les projets de PANS et Intelli-feu de 2017-2018 à 2023-2024

• 2017 – 2018: $16.8M
• 2018 – 2019: $31.5M
• 2019 – 2020: $25.7M
• 2020 – 2021: $25.6M
• 2021 – 2022: $27.6M
• 2022 – 2023: $28.2M
• 2023 – 2024: $7M

Le PAGU n'a pas atteint sa cible consistant à fournir du financement de PANS à 70 % des communautés des Premières Nations au cours des deux années précédentes

Pour aider les Premières Nations à renforcer leur capacité de préparation et d'atténuation, le PAGU visait à accroître la portée du programme. Comme le montre la figure 7, le PAGU n'a pas atteint sa cible de rendement pour 2019-2020, à savoir que 70 % des communautés des Premières Nations ont reçu du financement pour mettre en œuvre des mesures de préparation aux urgences ou des mesures d'atténuation non structurelle au cours des deux années précédentes. Le pourcentage réel allait de 46 % à 67 % au cours de la période évaluée.

*Remarque : Le PAGU a retiré cet indicateur et a cessé de fournir des chiffres à ce sujet en 2022-2023.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 14 janvier 2025

Équivalent textuel pour le graphique Figure 7. Pourcentage de communautés des Premières Nations ayant reçu des fonds pour mettre en œuvre des mesures de préparation aux urgences ou des mesures d'atténuation non structurelle au cours des deux années précédentes

La cible est de 70%

• 2017 – 2018: 46%
• 2018 – 2019: 63%
• 2019 – 2020: 49%
• 2020 – 2021: 56%
• 2021 – 2022: 67%
• 2022 – 2023: 58%

SAC n'a pas conservé d'ensemble de données consolidé sur les communautés qui soumettent des propositions et à quelles fins, par rapport aux communautés qui reçoivent finalement des fonds. De même, lors de quelques discussions, des représentants des Premières Nations ont indiqué qu'ils ne recevaient généralement pas de raison lorsque leurs propositions étaient rejetées. Il est donc difficile de comprendre pourquoi cette cible n'a jamais été atteinte.

Ce que l'on sait, c'est que le programme a été constamment sursouscrit, c'est-à-dire qu'il n'y avait peut-être pas assez de fonds disponibles pour couvrir le nombre ciblé de communautés. Cependant, il existe d'autres explications possibles. Par exemple, comme nous le verrons plus loin dans la constatation 16, les communautés n'avaient peut-être pas toutes la capacité d'élaborer des propositions.

Le financement des projets de PANS et Intelli-feu a laissé des lacunes

L'évaluation a révélé que les Premières Nations, les conseils tribaux et les organisations des Premières Nations utilisaient autant que possible les fonds des composantes PANS et Intelli-feu pour se préparer aux urgences. Toutefois, ces sources de financement n'augmentent pas, et les fonds ont été entièrement dépensés chaque année.

« Le risque évolue, mais les mesures que nous prenons sont largement limitées par les ressources. Je ne vois aucune nuance à [Intelli-feu] par rapport aux changements climatiques. »

Dans plus de la moitié des discussions, des représentants des Premières Nations ou des conseils tribaux, des membres du personnel de SAC et des prestataires de services ont indiqué qu'ils éprouvaient des difficultés à se préparer aux urgences parce que le financement n'était pas toujours disponible. Les priorités les plus fréquemment mentionnées (dans quelques discussions chacune) que les Premières Nations n'ont pas pu soutenir sont les suivantes :

• acquérir les compétences nécessaires pour intervenir en cas d'événement (par des formations et des scénarios);
• élaborer des évaluations des dangers, des risques et des vulnérabilités et des plans de gestion des urgences;
• acquérir l'équipement nécessaire pour intervenir de manière sécuritaire et adéquate en cas d'événement à haut risque (par exemple, de l'équipement de lutte contre les feux de forêt).

Les lacunes dans le financement et les priorités des Premières Nations en matière de gestion des urgences ont été abordées plus en détail dans la constatation 1.

L'augmentation des fonds affectés à l'intervention et au rétablissement reflète les besoins croissants

Les dépenses du PAGU pour l'intervention et le rétablissement ont été sans précédent en 2023-2024, passant de 266,3 millions de dollars en 2022-2023 à 509,1 millions de dollars en 2023-2024. Ces dépenses sans précédent sont possibles parce que le PAGU est responsable de soutenir les Premières Nations pendant et après les urgences et qu'il a été en mesure d'obtenir les fonds nécessaires pour répondre aux besoins croissants des Premières Nations.

La figure 8 montre que depuis 2020-2021, le PAGU verse un montant croissant aux prestataires de services pour les activités d'intervention.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 20 février 2025

Équivalent textuel pour le graphique Figure 8. Dépenses d'intervention, de 2017-2018 à 2023-2024

Ajusté en fonction de l'inflation (2023 IPC)

Non ajusté :

• 2017 – 2018: $7.5M
• 2018 – 2019: $58.7M
• 2019 – 2020: $108M
• 2020 – 2021: $31.1M
• 2021 – 2022: $78M
• 2022 – 2023: $189.6M
• 2023 – 2024: $369.5M

La figure 9 ci-dessous montre qu'au cours de la période d'évaluation, les dépenses de rétablissement ont été beaucoup plus élevées en 2023-2024.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 20 février 2025

Équivalent textuel pour le graphique Figure 9. Dépenses de rétablissement, de 2017-2018 à 2023-2024

Ajusté en fonction de l'inflation (2023 IPC)

Non ajusté :

• 2017 – 2018: $27.6M
• 2018 – 2019: $70.7M
• 2019 – 2020: $71.6M
• 2020 – 2021: $38.3M
• 2021 – 2022: $76.5M
• 2022 – 2023: $76.7M
• 2023 – 2024: $169.6M

Il convient de noter que, même si SAC a réussi à obtenir le financement supplémentaire demandé au cours de la période évaluée, l'évaluation permet de reconnaître que le processus annuel par lequel le PAGU obtient ce financement pour l'intervention et le rétablissement est demandant sur le plan administratif et peut mettre le Ministère en péril si la demande est refusée. Des demandes de financement supplémentaire sont nécessaires parce que le financement de base du PAGU ne couvre pas ses dépenses. La figure 10 ci-dessous montre que le PAGU a dû faire appel à du financement supplémentaire chaque année au cours de la période évaluée pour couvrir de 52 % à 81 % de ses dépenses d'intervention et de rétablissement.

*Remarque : De 2017-2018 à 2021-2022, le financement de base était de 29 millions de dollars par an et de 2022-2023 à 2023-2024, il était de 128 millions de dollars par an.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 17 avril 2025

Équivalent textuel pour le graphique Figure 10. Dépenses annuelles et financement de base pour l'intervention et le rétablissement, d'avril 2017 à mars 2024

Années	Dépenses annuelles et financement de base pour l'intervention et le rétablissement	Pourcentage des dépenses annuelles non couvertes par le financement de base
2017 – 2018	103M $	72 %
2018 – 2019	129M $	76 %
2019 – 2020	180M $	84 %
2020 – 2021	69M $	58 %
2021 – 2022	155M $	81 %
2022 – 2023	266M $	52 %
2023 – 2024	509M $	75 %

Plus de la moitié des répondants au sondage ont déclaré que le financement du PAGU aidait pleinement les Premières Nations à intervenir en cas d'urgence et à s'en rétablir par la suite

Parmi les représentants de la gestion des urgences interrogés, 71 % (32 sur 45) étaient d'accord pour dire que le PAGU soutenait leurs forces et leurs priorités en matière d'intervention. Parmi les répondants au sondage, 58 % (26 sur 45) sont d'accord pour dire que le PAGU soutenait leurs activités de rétablissement, tandis que 27 % (12 sur 45) n'étaient ni d'accord ni en désaccord.

Le financement de l'intervention et du rétablissement a facilité une variété d'interventions en cas d'urgence

Dans l'ensemble, l'évaluation a montré que l'exhaustivité et la flexibilité du financement d'intervention du PAGU ont permis de nombreuses interventions ciblées, adaptées aux besoins découlant de la situation. Les prestataires de services ont indiqué dans le cadre de l'évaluation qu'ils étaient en mesure d'acheter, de coordonner ou de fournir des services et des fournitures pour aider les Premières Nations à s'abriter sur place, à se déplacer temporairement vers des lieux sûrs situés à proximité ou à évacuer vers une autre Première Nation ou une autre municipalité. Pour les activités de mise à l'abri sur place, l'achat d'équipement comme des purificateurs d'air et des génératrices a été mentionné lors de quelques discussions. Dans le cas des évacuations, les prestataires de services ont indiqué, lors de quelques discussions, avoir assuré ou coordonné le transport en provenance et à destination d'une communauté, l'hébergement, la nourriture, la sécurité des personnes évacuées ainsi que des services sociaux.

Parallèlement, quelques représentants des Premières Nations ont signalé que leurs dépenses n'étaient pas toutes admissibles, et que le manque de clarté sur ce qui constituait des dépenses admissibles a créé des risques pour eux (ainsi que les retards de remboursement dont il est question dans la constatation 16). Lors de quelques discussions, des membres du personnel de SAC ont souligné que la flexibilité des lignes directrices sur l'admissibilité au PAGU permettait le remboursement d'une grande variété de dépenses. Toutefois, un employé régional de SAC a estimé qu'en raison de l'étendue des lignes directrices sur l'admissibilité, il était difficile pour les communautés de savoir à quoi elles avaient droit dans le cadre du PAGU en cas d'évacuation. L'employé de SAC a indiqué qu'il a dû lui-même demander des éclaircissements au personnel de l'administration centrale pour interpréter les lignes directrices. Les préoccupations liées au manque de clarté quant à l'admissibilité des dépenses ont également été reflétées dans la recommandation 8 du rapport de 2018 du Comité permanent des affaires autochtones et du Nord, intitulé Naître des cendres : réinventer la sécurité-incendie et la gestion des urgences dans les collectivités autochtones.

Les représentants de SAC ont travaillé avec les Premières Nations et les prestataires de services pour faire avancer les discussions en vue d'établir des ententes multilatérales

Selon les responsables du PAGU, SAC s'oriente vers l'établissement d'ententes multilatérales pour des services de gestion des urgences dans un esprit de réconciliation et dans une optique de transfert de services. SAC déploie ces efforts dans chaque province et territoire où l'on trouve des Premières Nations dans des réserves. Des représentants du Ministère ont indiqué que l'établissement de ces ententes passait par la mobilisation des Premières Nations en tant que partenaires à part entière et sur un pied d'égalité pour décider des services et du soutien qu'elles reçoivent des administrations compétentes et d'autres organisations non gouvernementales. Des documents internes de SAC^{Note de bas de page 33} indiquent que les efforts déployés par le personnel du Ministère et le financement de la mobilisation des Premières Nations dans certaines provinces et certains territoires avaient permis :

• d'introduire le concept d'ententes multilatérales;
• de présenter les différents partenaires de la gestion des urgences dans une province ou un territoire;
• de fournir des fonds aux Premières Nations pour qu'elles élaborent une vision de la gestion des urgences et une voie de discussion^{Note de bas de page 34};
• d'établir des groupes de travail et des engagements à collaborer;
• de fournir des fonds à des prestataires de services dirigés par des Premières Nations pour qu'ils élargissent leur offre de services^{Note de bas de page 35};
• d'établir un modèle de gouvernance qui définit les rôles et les responsabilités.

La figure 12 ci-dessous montre qu'au cours des premières années de la pandémie de COVID-19, les dépenses consacrées à la mobilisation multilatérale ont diminué pour atteindre 0 $^{Note de bas de page 36}. Le financement a repris en 2022-2023, parallèlement à la formation d'une équipe dédiée à l'administration centrale pour faire avancer ces discussions, avec l'aide des équipes régionales de SAC.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 20 février 2025

Équivalent textuel pour le graphique Figure 12. Dépenses pour la mobilisation sur des ententes multilatérales, de 2019-2020 à 2023-2024

• 2019 – 2020: 750 000 $
• 2020 – 2021: 40 000 $
• 2021 – 2022: 0 $
• 2022 – 2023: 1 003 000 $
• 2023 – 2024: 70 000 $

Les progrès accomplis pour atteindre la cible à court terme concernant l'élaboration d'ententes multilatérales ne sont pas clairs, et la cible à plus long terme semble en voie de ne pas être atteinte

En ce qui concerne la mobilisation en vue d'établir des ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences, l'indicateur de rendement du programme porte sur le pourcentage de provinces et de territoires où les Premières Nations participent activement aux discussions en vue de conclure des ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences. Comme l'ont indiqué les responsables du PAGU, la figure 13 montre qu'à la fin de la période évaluée, les Premières Nations de 75 % (9 sur 12) des provinces et territoires concernés participaient activement à ces discussions (notons qu'il n'y a pas de communautés des Premières Nations au Nunavut et que ce dernier n'est donc pas compris). La cible visée par le PAGU pour cet indicateur n'était cependant pas exprimée dans les mêmes unités de mesure que l'indicateur (c'est-à-dire les provinces et les territoires), mais consistait plutôt à ce que 83 % des Premières Nations participent activement aux discussions en vue de la conclusion d'ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences d'ici avril 2021. Comme le programme n'a pas recueilli de données à l'échelle des Premières Nations, les progrès réalisés pour atteindre cette cible telle qu'elle a été définie à l'origine ne sont pas clairs.

À plus long terme, le programme visait à ce que 47 % des communautés soient visées par des ententes multilatérales sur les services de gestion des urgences d'ici avril 2025. Toutefois, à la fin de la période évaluée, aucune entente n'avait encore été établie.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC, 31 janvier 2025

*Remarques :

• Le Nunavut n'est pas compris dans le graphique ci-dessus, car il n'y a pas de communautés des Premières Nations dans ce territoire.
• On considère que les Premières Nations d'une province ou d'un territoire « participent activement aux discussions » lorsqu'elles ont accepté de mener des discussions formelles ou informelles.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 13. Progrès réalisés en date de septembre 2023 dans chaque région en vue d'établir une entente multilatérale

Début des efforts préalables à la mobilisation :

• Territoires de Nord-Ouest (dirigé par RCAANC)

Efforts de sensibilisation initiés par SAC:

• Yukon
• Québec

Participation active aux discussions :

• Colombie-Britannique
• Alberta
• Saskatchewan
• Manitoba
• Ontario
• Nouveau-Brunswick
• Île de Prince Edward
• Nouvelle-Écosse
• Terre-Neuve-et-Labrador

Il est essentiel que les ententes multilatérales soient flexibles et puissent être adaptées à des visions différentes

L'évaluation a permis de constater lors de plusieurs discussions que les ententes multilatérales devaient tenir compte des différentes visions des Premières Nations concernant l'avenir de la gestion des urgences. Comme le montre la figure 12 ci-dessus, SAC a fourni des fonds aux Premières Nations, aux conseils tribaux ou à d'autres organisations à différents endroits afin d'accroître leur capacité à participer à des discussions multilatérales et à la mobilisation communautaire. Les répondants ont mentionné que les différences entre les objectifs des Premières Nations peuvent être influencées par des facteurs comme leur capacité et leur intérêt à mener des activités de gestion des urgences, leur satisfaction à l'égard des services reçus précédemment, et le fait qu'elles perçoivent le transfert de services davantage comme un transfert de responsabilité (auquel cas elles ne sont pas intéressées). Lors de nombreuses discussions, des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont fait part de leur intention de renforcer leur autonomie en matière de gestion des urgences, tandis que d'autres ont établi des relations avec des prestataires de services pour les soutenir.

« Chaque Première Nation ou conseil tribal sera différent dans sa manière de se gouverner et la manière dont il veut gouverner. »

Un répondant a indiqué qu'une région veille à ce que son entente multilatérale tienne compte des différentes préférences des Premières Nations concernant le rôle et le degré de participation des Premières Nations et des prestataires de services en cas d'urgence. La personne a indiqué que l'entente contient un élément « de base » que toutes les Premières Nations acceptent, ainsi que des annexes qui définissent des considérations propres à une Première Nation ou à un groupe de Premières Nations.

Les bonnes personnes doivent participer aux discussions multilatérales

Lors de plusieurs discussions, des membres du personnel de SAC ont souligné l'importance de déterminer qui est autorisé à parler au nom des Premières Nations et qui est en mesure de s'engager à consacrer le temps nécessaire à la participation. Lors de quelques discussions avec des représentants des Premières Nations, ceux-ci ont souligné l'importance de faire participer à la fois les personnes qui représentent les dirigeants des Premières Nations et celles qui connaissent le contexte de la gestion des urgences, ce qui, selon eux, n'est pas toujours le cas.

SAC a fourni des fonds aux Premières Nations, aux conseils tribaux ou à d'autres organisations avant d'engager des discussions afin de s'assurer que toutes les parties disposent de capacités suffisantes. Notamment, les coordonnateurs de la gestion des urgences peuvent être des acteurs clés dans les discussions multilatérales, ce qui souligne encore l'importance de ces postes, comme l'indique la constatation 4.

Les discussions en vue d'établir des ententes multilatérales peuvent favoriser les possibilités de collaboration entre les Premières Nations, les conseils tribaux et les organisations dirigées par les Premières Nations

L'évaluation a montré que les discussions multilatérales offrent la possibilité de clarifier et de définir les rôles et les responsabilités des différents partenaires travaillant dans le domaine de la gestion des urgences. De plus amples renseignements sur la nécessité de préciser les rôles et les responsabilités sont présentés dans la constatation 17.

Quelques répondants au sondage et plusieurs discussions avec des représentants des Premières Nations ou des conseils tribaux ont indiqué que la collaboration entre les Premières Nations était essentielle pour éviter les doubles emplois et combler les lacunes en matière de capacités. Par exemple, il est ressorti de quelques discussions que les conseils tribaux et les prestataires de services dirigés par des Premières Nations sont souvent en mesure de servir plusieurs communautés avec un bon rapport coût-efficacité ou de fournir un soutien supplémentaire en matière de gestion des urgences aux Premières Nations de plus petite taille. Dans le même ordre d'idées, plusieurs discussions et un répondant au sondage ont mis en évidence les avantages possibles de l'utilisation des organisations régionales existantes ou de la création de nouvelles tables régionales pour la gestion des urgences des Premières Nations. Il a été mentionné que, grâce à cette approche régionale, les Premières Nations peuvent combler les lacunes en matière de capacités, coordonner et partager les responsabilités, faciliter des décisions de financement plus appropriées et défendre conjointement les intérêts des communautés.

Afin de garantir une approche holistique de la gestion des urgences (au-delà de la portée du PAGU), des membres du personnel de SAC ont également suggéré lors de plusieurs discussions d'inclure d'autres organismes provinciaux ou territoriaux, d'autres programmes de SAC et d'autres ministères fédéraux aux ententes multilatérales. Ils ont mentionné que ce serait une occasion pour les gouvernements d'engager des fonds pour soutenir les priorités de gestion des urgences des Premières Nations, y compris les questions prioritaires comme les changements climatiques, la santé publique, les infrastructures et la sécurité des communautés.

Le soutien variable des gouvernements provinciaux ou territoriaux peut constituer un obstacle à l'établissement d'ententes multilatérales.

Les provinces et les territoires sont des prestataires de services essentiels et devraient participer aux discussions sur les ententes multilatérales. Il a été mentionné lors de quelques discussions avec des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux que certains gouvernements provinciaux ou territoriaux n'étaient pas favorables au transfert de leurs responsabilités en matière de gestion des urgences aux Premières Nations, aux prestataires de services dirigés par des Premières Nations ou aux conseils tribaux.

Les Premières Nations ont donné la priorité à l'aide aux plus vulnérables en situation d'urgence

Le sondage de l'évaluation a révélé que plus de deux tiers (68 %, soit 29 sur 43) des personnes interrogées étaient d'accord pour dire que le financement et les services du PAGU contribuaient à prendre en compte les forces et les priorités des différents groupes. De nombreuses discussions ont révélé que les dirigeants des communautés accordaient la priorité au soutien des personnes handicapées, des Aînés, des enfants et des familles, des jeunes, des membres de la communauté 2ELGBTQIA+ et des personnes souffrant de dépendances, et que ces priorités étaient soutenues par le personnel régional de SAC et par les prestataires de services.

Il a été mentionné lors de quelques discussions que, pour appuyer les efforts ciblant les groupes prioritaires, les communautés ont établi des priorités pendant les exercices de planification et de préparation pour déterminer quelles personnes seraient évacuées et à quel moment, ou quelles personnes recevraient le plus d'attention en cas d'urgence. Souvent, les groupes prioritaires étaient les Aînés, les familles avec de jeunes enfants et les personnes souffrant de problèmes de santé. Le niveau de priorité suivant était celui des autres membres de la communauté, suivi du chef et du conseil et enfin de l'équipe d'intervention d'urgence.

Il est nécessaire de clarifier davantage le rôle et l'incidence du PAGU en ce qui concerne le soutien aux populations vulnérables

Au cours de la période évaluée, le PAGU n'avait pas de système pour recueillir des données désagrégées auprès des prestataires de services au sujet des personnes évacuées et de leurs expériences lors d'une intervention d'urgence.

Bien que les répondants autochtones au sondage et les participants aux discussions aient indiqué que les bureaux de SAC soutenaient leurs priorités en cas d'urgence, quelques discussions ont révélé que des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux n'étaient pas en mesure d'aider les personnes handicapées à se préparer aux urgences. Par exemple, un représentant a fait part de son incapacité à acheter un dispositif d'alerte vibratoire pour une personne sourde ou à construire une rampe d'accès pour une personne en fauteuil roulant, le personnel de SAC ayant jugé ces demandes inadmissibles au PAGU parce qu'elles soutiendraient une personne plutôt qu'une communauté.

Le contrôle par les Premières Nations de leurs propres services de gestion des urgences favorisait l'adaptation à la culture et la concordance avec les priorités et les besoins des communautés.

SAC s'est engagé à améliorer les services de gestion des urgences et à transférer le contrôle des programmes de gestion des urgences aux partenaires des Premières Nations^{Note de bas de page 37}. Il a été mentionné au cours de nombreuses discussions que lorsque les Premières Nations ont le contrôle de la gestion de leurs urgences, elles sont les mieux placées pour soutenir leurs propres priorités et répondre à leurs propres besoins, en veillant à ce que les solutions soient adaptées à la culture et planifiées efficacement dans le respect des connaissances locales. Dans le cadre de nombreuses discussions menées par les évaluateurs, l'autodétermination a été désignée comme le principal facteur favorisant des services qui priorisent et intègrent les considérations culturelles. Les personnes interrogées ont mentionné des expressions particulières de l'autodétermination qui ont facilité la prestation de services adaptés à la culture, notamment :

• l'influence des Premières Nations sur la conception et tout au long de la prestation des services par une tierce partie;
• la sélection des prestataires de services par les Premières Nations;
• la prestation des services par les Premières Nations elles-mêmes ou par d'autres organisations des Premières Nations.

« [Ce qui rend les services de gestion des urgences appropriés du point de vue culturel, c'est] le fait qu'ils soient offerts par des membres des Premières Nations et qu'ils soient adaptés à l'expérience et à l'expertise des agents, lesquels adoptent une approche « sur le terrain ». Ils s'appuient sur les expériences vécues, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la salle de classe. »

Des exemples de services adaptés à la culture qui ont été reçus ont été mentionnés lors de plusieurs discussions. Ces services comprenaient les langues et les pratiques traditionnelles ou cérémonielles autochtones, par exemple :

• la purification par la fumée;
• la participation des Aînés;
• des joueurs de tambours au début d'une opération;
• l'offre d'aliments culturels.

Lors de quelques discussions, des participants ont indiqué que les services adaptés à la culture nécessitent une approche holistique de la gestion des urgences qui comprend des mesures de soutien en santé mentale, la reconnaissance des traumatismes du passé et l'intégration des connaissances et des méthodes traditionnelles des Premières Nations. Enfin, des membres du personnel de SAC ont mentionné dans quelques discussions que l'évacuation des membres vers d'autres territoires autochtones, plutôt que vers un grand centre de population, était une autre façon de favoriser des services et des expériences adaptés à la culture.

« [Lorsque nous avons accueilli des personnes évacuées], un homme a demandé s'il pouvait fumer du poisson et nous lui avons répondu : « D'accord, de quoi avez-vous besoin pour fumer votre poisson? » Ça ne fait pas partie de nos pratiques traditionnelles ici [...]. Nous avons trouvé ce dont il avait besoin sur Facebook et lorsqu'il est revenu de la pêche, il nous a appris à fumer le poisson. Nous avons fait la même chose lorsque des personnes ont demandé s'ils pouvaient sécher de la viande. Lorsqu'elles sont revenues de la chasse, elles ont appris à un groupe d'enfants comment nettoyer, préparer et sécher correctement la viande. »

Les services qui n'étaient pas adaptés à la culture ont eu une incidence négative sur les expériences des Premières Nations

Lorsque les Premières Nations ne contrôlent pas leurs services de gestion des urgences, cela peut exacerber les traumatismes liés aux urgences. Dans quelques discussions, des Autochtones ont indiqué que les services qu'ils avaient reçus n'étaient pas adaptés à leur culture. Ces services ont souvent été fournis par des prestataires de services qui n'ont pas fait participer les Premières Nations à leur planification ou lors de la prestation d'un service en situation d'urgence.

« Ils [des Aînés] nous ont parlé de la protection des terres sacrées. La province considère que la lutte contre les incendies vise à protéger la vie et les biens, mais elle ne tient pas compte des impacts culturels et sociaux. Elle ne voit pas la lutte contre les incendies sous l'angle de la gestion des terres. »

Une discussion a permis d'obtenir un exemple de service qui réactive les traumatismes. Lors d'une évacuation, un prestataire de services non autochtone a fait monter dans un autobus scolaire le groupe de personnes évacuées le plus prioritaire, à savoir les Aînés. Les Aînés n'ont pas été correctement informés de ce qui se passait et n'ont pas été autorisés à faire un arrêt lorsqu'ils en ont fait la demande. Le répondant a appris que cela a rappelé aux Aînés qu'ils avaient été retirés de force de leur communauté pour aller dans un pensionnat. À la suite de cet incident, un prestataire de services dirigé par des Premières Nations a pris en charge la prestation de services à cette communauté et a pu affréter des autobus pour faciliter l'évacuation de la communauté.

Les limites quant à la valeur de l'équipement qui peut être acheté nuisaient à la gestion des urgences par les Premières Nations

Il a été mentionné lors de plusieurs discussions que les Premières Nations n'étaient pas en mesure de soutenir leurs priorités en matière de préparation parce qu'elles ne pouvaient pas se procurer du matériel de grande valeur dépassant la limite maximale du PAGU. Bien que la limite soit passée de 5 000 $ à 10 000 $ après la période d'évaluation, des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont indiqué lors de quelques discussions que des pièces d'équipement essentielles comme des génératrices ou des purificateurs d'air commerciaux de grande puissance dépassaient toujours ce nouveau seuil. L'évaluation a révélé que l'impossibilité d'acheter du matériel de grande valeur empêchait les Premières Nations de renforcer leur capacité à se préparer aux situations d'urgence et maintenait leur dépendance à l'égard de prestataires de services à grande échelle, comme les organismes gouvernementaux provinciaux ou territoriaux, ou la Croix-Rouge canadienne.

« La mise en place de centres d'opérations peut s'avérer difficile, car, pour ce faire, on a besoin de matériel, et rien qui coûte plus de 5 000 $ ne peut être acheté par l'intermédiaire du PAGU. Qu'en est-il lorsque vous avez besoin d'une génératrice pour une école? [...] Nous avons entendu dire que la limite serait augmentée à 10 000 $, ce qui est une bonne chose, mais ce n'est toujours pas suffisant pour couvrir une génératrice Generac. [...] On a l'impression qu'on nous retient parce que nous sommes une Première Nation. Vous devez appeler la province. »

Lors de plusieurs discussions, des représentants des Premières Nations ont souligné que l'équipement de grande valeur qu'ils avaient demandé auparavant pour leur préparation ne pouvait être acheté qu'après l'annonce d'une menace imminente, dans le cadre de leur intervention en cas d'urgence. Cette règle a créé des situations où des occasions de formation ou de familiarisation avec l'équipement ont été manquées, et a introduit le risque que l'équipement soit indisponible ou plus coûteux lors d'une urgence.

Une communauté avait besoin de sacs collecteurs d'urine [sacs à dos munis de réservoirs d'eau] pour ses pompiers, mais l'achat de ces sacs n'aurait pas été remboursé si on les avait achetés avant le début d'un incendie. La communauté ne peut se permettre cet achat que s'il y a une situation d'urgence en cours et qu'elle procède à l'achat dans le cadre des paramètres de financement de l'intervention.

Les investissements dans les infrastructures sont essentiels pour une bonne gestion des urgences, mais étaient hors de la portée des mesures d'aide du PAGU

Il a également été mentionné lors de plusieurs discussions que les Premières Nations n'étaient pas en mesure de soutenir leurs priorités en matière d'atténuation parce qu'elles ne parvenaient pas à obtenir le financement nécessaire pour investir dans les infrastructures. L'audit de 2022 réalisé par le BVG sur la gestion des urgences dans les communautés des Premières Nations a indiqué que les autres sources^{Note de bas de page 38} ne pouvaient pas toujours fournir les fonds nécessaires pour soutenir les priorités des Premières Nations en matière d'atténuation. Lors de plusieurs discussions, des membres du personnel de SAC et des répondants des Premières Nations ont mentionné que sans accès à du financement pour les immobilisations, les Premières Nations étaient incapables d'atténuer les risques qu'elles avaient cernés, ce qui affaiblissait leur capacité d'atténuation. Un membre du personnel de SAC a illustré la situation en faisant remarquer que le PAGU peut financer une étude indiquant qu'il faut construire une digue (une protection contre les inondations), la chose à faire en cas d'inondations répétées, et même une digue temporaire, mais qu'il ne peut pas financer la construction d'une digue permanente.

Les urgences liées au climat ont augmenté en ampleur et en fréquence

L'évaluation a révélé que la fréquence et l'ampleur croissantes des urgences liées au climat pourraient nécessiter des changements dans le mode de fonctionnement du PAGU. Les changements climatiques ont entraîné une augmentation de la fréquence et de la gravité des dangers naturels^{Note de bas de page 39} ainsi que des variations régionales dans l'occurrence de ces dangers^{Note de bas de page 40}. Selon une analyse présentée à SAC en 2020, il existe un risque très élevé que ces dangers naturels augmentent et modifient les besoins en matière de préparation aux urgences et d'intervention en cas d'urgence^{Note de bas de page 41}. Le gouvernement du Canada reconnaît également que les impacts des dangers naturels augmenteront si des mesures d'adaptation (y compris de préparation) ne sont pas mises en œuvre^{Note de bas de page 42}.

Les urgences liées au climat représentent un risque distinct et croissant pour les Premières Nations, qui peut être partiellement atténué grâce à des mesures proactives d'atténuation et de préparation

L'évaluation a montré que la préparation et l'atténuation sont des composantes essentielles du PAGU, car elles peuvent contribuer à réduire les effets physiques, émotionnels, spirituels et économiques des urgences de plus en plus fréquentes. Les Premières Nations sont particulièrement touchées par les urgences en raison de leur éloignement, des lacunes de longue date dans les ressources d'urgence, du risque d'évacuation plus élevé (par rapport aux communautés non autochtones), de la discrimination et de la façon dont une évacuation perturbe leurs pratiques culturelles et leur relation avec leur terre^{Note de bas de page 43Note de bas de page 44}.

La priorité de l'atténuation proactive (avant qu'une urgence ait lieu ou soit imminente) a été soulignée lors de plusieurs discussions avec les Premières Nations et le personnel de SAC, qui ont noté que l'augmentation des efforts d'atténuation peut prévenir les difficultés financières et sociales pour les Premières Nations. En ce qui concerne l'aspect budgétaire de la préparation et de l'atténuation, des études ont estimé que pour chaque 1,38 $ CA (1 $ US)^{Note de bas de page 45} investi dans la préparation et l'atténuation, de 5 à 18 $ CA peuvent être économisés en coûts d'intervention d'urgence et de rétablissement, selon les mesures et les types d'économies pris en considération^{Note de bas de page 46Note de bas de page 47Note de bas de page 48}.

Le mécanisme de SAC pour le remboursement des dépenses liées à l'intervention et au rétablissement nécessitait la production de rapports détaillés.

Conformément à ses modalités, le PAGU rembourse aux Premières Nations, aux conseils tribaux, aux gouvernements provinciaux et territoriaux et aux organismes tiers de services d'urgence les dépenses réelles liées à la prestation de services d'intervention et de rétablissement pour la gestion des urgences dans les réserves.

Les remboursements sont financés au moyen d'une affectation à but spécial^{Note de bas de page 49}, qui réserve une partie des fonds d'un ministère à une fin précise au cours d'un exercice financier et exige des rapports détaillés pour montrer que les fonds ont été utilisés comme prévu.

Comme le montre la figure 14, le processus de remboursement utilisé pour les dépenses des partenaires liées à l'intervention et au rétablissement comporte six étapes interreliées.

* Veuillez noter que le processus a été simplifié pour l'illustration.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 14. Étapes du remboursement

Étape 1 :

• Intervention : le partenaire demande une approbation préalable des dépenses (facultatif)
• Rétablissement : le partenaire soumet une évacuation des dommages.

Étape 2 :

• Après les dépenses, le partenaire soumet des factures détaillées, une preuve de paiement, etc.

Étape 3 :

• Le personnel régional de SAC examine chaque reçu et document.

Étape 4 :

• Au besoin, le personnel de SAC demande des précisions ou des preuves supplémentaire.

Étape 5 :

• Le personnel de l'administration central de SAC examine la demande de remboursement des bureaux régionaux.

Étape 6 :

• SAC accorde le remboursement.

Dans certaines régions, le personnel régional de SAC coordonne son processus de remboursement avec les gouvernements provinciaux ou territoriaux pour s'assurer que les dépenses ne sont remboursées qu'une seule fois. Les Premières Nations, les conseils tribaux et les fournisseurs de services en Colombie-Britannique ont la particularité de soumettre leurs demandes de remboursement au gouvernement provincial. Le gouvernement provincial présente ensuite toutes les dépenses supplémentaires non couvertes à SAC aux fins de remboursement.

Les processus de remboursement ont parfois, mais pas toujours, entraîné des retards dans les paiements aux Premières Nations et à leurs partenaires.

L'évaluation a révélé que les exigences en matière de rapports détaillés pour le remboursement des dépenses liées à l'intervention et au rétablissement peuvent avoir un effet boule de neige, où un problème en crée un autre, et ainsi de suite. Durant plus de la moitié des discussions, le personnel de SAC, les fournisseurs de services et les représentants des Premières Nations ont signalé que les Premières Nations, les conseils tribaux et les fournisseurs de services ont connu des retards dans l'obtention du remboursement des dépenses qu'ils avaient faites pendant la prestation de services d'urgence ou de rétablissement. L'évaluation a révélé que certains répondants ont attendu plus d'un an pour un remboursement, voire plus de deux ans dans certains cas. Même si le PAGU n'avait pas de norme de service pour le délai de traitement des demandes de remboursement, les répondants de SAC ont reconnu ces retards dans le processus.

Ce ne sont pas toutes les Premières Nations qui ont fait état d'expériences négatives découlant du processus de remboursement. En réponse au questionnaire d'évaluation, 54 % (22 sur 41) des répondants ont déclaré qu'ils n'avaient pas eu de difficulté à obtenir un remboursement de SAC. De même, les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ainsi que le personnel de SAC dans plusieurs discussions ont signalé des cas où les Premières Nations n'avaient pas connu de retards parce qu'elles comprenaient les exigences, préparaient leurs processus au préalable et avaient la capacité nécessaire. En revanche, d'après plusieurs discussions et réponses au sondage, les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux, le personnel de SAC et les fournisseurs de services ont indiqué que la préparation des documents pour le remboursement était difficile pour les partenaires parce que le processus de production de rapports et l'admissibilité des dépenses n'étaient pas clairs en amont. Ce manque de clarté au sujet des processus du PAGU cadre avec une constatation tirée d'un rapport de 2018 d'un comité permanent^{Note de bas de page 50} et fait l'objet d'une discussion plus approfondie dans la constatation 16.

L'obligation de produire des rapports détaillés a créé un fardeau supplémentaire en temps, en effort et sur le bien-être mental des personnes qui participent au processus.

Un répondant a souligné que, pendant une situation d'urgence, le personnel des Premières Nations ou du conseil tribal veille à évacuer les membres ou à assurer leur sécurité. Or, il doit parallèlement recueillir et présenter les factures, les preuves de paiement et tout autre document justificatif ou renseignement demandé par SAC pour recevoir un remboursement. L'évaluation a révélé, au cours de quelques discussions, que cette situation peut être accablante, peut amplifier une situation déjà traumatisante ou peut les distraire de leurs autres responsabilités. Compte tenu du fardeau que représente pour le personnel des Premières Nations et des conseils tribaux l'obligation de se conformer aux exigences en matière de rapports sur les affectations à but spécial, le PAGU est en mesure de fournir des fonds à une Première Nation ou à un conseil tribal pour l'embauche d'un consultant qui prendra en charge la gestion et la coordination des exigences en matière de rapports pour les remboursements; toutefois, l'évaluation n'a pas fait état de cas précis où cela a été fait.

Lors de quelques discussions, le personnel de SAC a réitéré une constatation tirée de l'évaluation du PAGU en 2017 en indiquant que le temps et le travail nécessaires pour rendre compte de chaque dollar dépensé nuisent à la capacité du personnel des bureaux régionaux de SAC de s'acquitter de ses autres responsabilités liées au PAGU.^{Note de bas de page 51} L'éventail des responsabilités attendues du personnel régional de SAC pour appuyer la gestion des urgences des Premières Nations de même que l'administration des remboursements est traité dans la constatation 18.

La quantité de documents et d'examens nécessaires pour le processus de remboursement a entraîné des retards.

L'évaluation a révélé que plusieurs facteurs ont parfois entraîné des retards. Le personnel de SAC a signalé à plusieurs reprises que la quantité de documents que les partenaires devaient soumettre aux fins d'examen était trop élevée pour être traitée dans un délai raisonnable. Durant quelques discussions, les représentants des Premières Nations et le personnel de SAC ont indiqué que le processus utilisés pour faire la soumission d'une demande n'est pas toujours méthodique, car le personnel des Premières Nations est parfois occupé à gérer des situations d'urgences en cours.

Lors de quelques discussions, le personnel de SAC a mentionné que le processus de remboursement comportait des inefficacités parce que chaque demande était soumise à un examen obligatoire par l'administration centrale de SAC en plus de l'examen initial à l'échelle régionale. Bien que l'évaluation n'ait pas permis de confirmer les processus utilisés dans d'autres ministères fédéraux, un membre du personnel de SAC à l'administration centrale a indiqué avoir eu des plaintes provenant de plusieurs régions selon lesquelles ce processus n'était pas harmonisé avec d'autres programmes de secours en cas de catastrophe au Canada.

Dans une région, le personnel de SAC a également souligné que l'utilisation par SAC de sa plateforme du système de gestion de l'information sur les subventions et les contributions pour traiter les demandes de remboursement était une méthode inappropriée de distribution d'aide humanitaire. Ces employés ont noté que la plateforme a été créée pour les subventions et contributions régulières, et qu'elle n'était pas suffisamment souple pour les situations d'urgence, lorsque les communautés ont besoin d'argent rapidement.

Les retards de remboursement ont parfois menacé la santé financière des Premières Nations, des conseils tribaux et des fournisseurs de services.

Lors de plusieurs discussions, les répondants ont fait part des difficultés que rencontrent les Premières Nations et les conseils tribaux dans la gestion des dettes ainsi que du risque de voir leurs dettes transférées à une agence de recouvrement en attendant le remboursement. Dans un cas, l'évaluation a révélé qu'un fournisseur de services était au bord de la faillite parce qu'il attendait un remboursement de SAC. Durant plusieurs discussions, les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux, les fournisseurs de services et le personnel de SAC ont souligné qu'on ne devrait pas s'attendre à ce que les Premières Nations aient l'argent nécessaire pour couvrir les coûts liés à l'intervention et au rétablissement en cas d'urgence. Par exemple, un représentant du conseil tribal a parlé des risques financiers associés à l'aide offerte aux communautés avoisinantes étant donné la lenteur du processus de remboursement de SAC :

« Nous avons de la chance d'être assez gros pour pouvoir gérer les coûts. Si on nous demandait à nouveau de l'aide, nous aiderions, mais notre [conseil tribal] nous demanderait comment nous comptons être payés. »

Durant quelques discussions, les répondants ont souligné que les Premières Nations ayant moins accès à de l'argent risquaient de ne pas être en mesure d'intervenir en cas d'urgence. Ils ont également mentionné que le manque de clarté quant à l'admissibilité a donné lieu à des cas où les Premières Nations n'ont pas été remboursées pour des dépenses qu'elles croyaient admissibles, mais qui ne l'étaient pas.

Le fait que les Premières Nations, les conseils tribaux et les fournisseurs de services n'ont pas pu payer rapidement leurs fournisseurs a mis en péril leur relation avec ces derniers.

Au cours de quelques discussions, les répondants ont décrit la pression financière supplémentaire qui pesait sur les Premières Nations, les conseils tribaux et les fournisseurs de services devant maintenir de bonnes relations avec leurs fournisseurs en attendant d'être remboursés par SAC. Un répondant a souligné que c'était particulièrement difficile lorsqu'il s'agissait d'un fournisseur sollicité pour des services nécessaires en dehors des situations d'urgence.

Un autre répondant a mentionné que les municipalités qui avaient précédemment accueilli des personnes évacuées ont refusé de le refaire éventuellement, parce qu'elles sont endettées en attendant que SAC les rembourse.

Les paiements anticipés pourraient réduire la pression financière liée aux coûts d'intervention, mais ne réduiraient pas le fardeau administratif.

Le PAGU a officiellement instauré les paiements anticipés pour les dépenses d'intervention en 2018. Les paiements anticipés fournissent un financement aux Premières Nations dès le début d'une urgence. Au cours de quelques discussions, le personnel de SAC et les fournisseurs de services ont indiqué que les paiements anticipés peuvent contribuer à réduire la pression financière à laquelle est soumise une Première Nation. Toutefois, l'évaluation n'a recueilli les commentaires que d'un seul représentant d'une Première Nation ou d'un conseil tribal ayant déjà eu recours aux paiements anticipés.

« Statistiquement, les activités relevant de la réponse aux catastrophes sont les plus coûteuses. Le fait que les communautés doivent payer directement pour ces activités met à rude épreuve leurs coffres. »

Quelques membres du personnel de SAC ont indiqué que l'option des paiements anticipés n'avait pas été largement communiquée aux partenaires des Premières Nations. Il incombe au personnel régional de SAC d'offrir des paiements anticipés aux Premières Nations, mais l'évaluation a révélé qu'il n'avait pas accès à des lignes directrices ou à des produits de communication à cette fin.

De plus, l'évaluation a permis de reconnaître que les paiements anticipés alourdissent le fardeau administratif pour les Premières Nations et pour SAC. En effet, en plus de soumettre des rapports détaillés sur les dépenses après une urgence, les Premières Nations doivent aussi présenter une estimation des coûts prévus pour demander et obtenir un paiement anticipé.^{Note de bas de page 52}

Le caractère annuel du financement fondé sur des propositions n'était pas propice à l'obtention de résultats à long terme.

L'évaluation a révélé, à la suite de plusieurs discussions avec des représentants des Premières Nations, que le caractère annuel et à court terme du financement de PANS et d'Intelli-feu créait de l'incertitude parce qu'ils ne savaient pas toujours combien d'argent ils recevraient ou quand ils le recevraient. Le personnel de SAC, les fournisseurs de services et les représentants des Premières Nations ont indiqué dans de nombreuses discussions que cette incertitude empêchait les Premières Nations et leurs organisations de planifier efficacement leurs activités futures. Cette situation a été jugée particulièrement difficile pour les Premières Nations, les conseils tribaux ou les organisations dirigées par des Premières Nations qui auraient voulu renforcer leur capacité de gestion des urgences, mais qui ne savaient pas quels objectifs étaient réalistes sur le plan financier.

L'évaluation a également permis de constater, à la suite de nombreuses discussions avec les Premières Nations et les fournisseurs de services, que les retards dans l'approbation et le versement du financement fondé sur des propositions entraînaient parfois une perte d'élan ou d'adhésion de la part de la communauté, par exemple, lorsque le financement pour la formation sur la préparation à la gestion des urgences a été versé six mois après l'établissement de la liste des personnes intéressées. Les répondants ont mentionné que ces retards étaient particulièrement problématiques pour des activités qui dépendent des conditions météorologiques, comme la formation en recherche et sauvetage sur glace.

Le fardeau administratif du financement fondé sur des propositions était un obstacle à l'accès au financement des projets de préparation et d'atténuation non structurelle.

De nombreuses discussions ont permis à l'équipe d'évaluation de constater que le caractère annuel et fondé sur des propositions du financement pourrait avoir, par inadvertance, restreint son accès aux Premières Nations et aux conseils tribaux qui avaient le temps et la capacité de faire des recherches et de rédiger des propositions, désavantageant ainsi les communautés moins bien dotées en la matière. De plus, lors de certaines discussions avec les Premières Nations et les fournisseurs de services dirigés par les Premières Nations, l'évaluation a révélé que le financement annuel fondé sur des propositions impose un fardeau supplémentaire en matière de production de rapports compte tenu des exigences de rapports de fin d'exercice.

« Le financement fondé sur des propositions prend du temps. C'est intimidant. »

Au cours de quelques discussions avec des représentants des Premières Nations et des conseils tribaux, on a constaté que certaines Premières Nations ne font de la gestion des urgences une priorité qu'après avoir vécu une situation d'urgence. Les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont aussi indiqué qu'il devrait y avoir un processus standard ou courant pour aider les Premières Nations à établir et à mettre à jour les éléments fondamentaux de la gestion des urgences dans leur communauté, comme une évaluation tous risques et un plan d'urgence. Ils ont demandé que ce processus soit automatique sans le fardeau d'une proposition et sans la possibilité d'un refus.

« Ça doit changer parce que le PAGU est surtout réactif et la prévention est oubliée. »

La hiérarchisation des propositions en fonction d'événements antérieurs peut avoir laissé les communautés les plus vulnérables à risque.

Même si la mise en œuvre ne faisait pas partie de la portée temporelle, l'évaluation a révélé que pendant la période évaluée, le PAGU prévoyait de modifier son approche à la répartition du financement de PANS en réponse à une recommandation du rapport du Bureau du vérificateur général de 2022. Plus précisément, le PAGU prévoyait de mettre à jour son approche fondée sur les risques en ce qui concerne l'affectation régionale des fonds et d'adopter une nouvelle approche basée sur les risques pour l'évaluation des propositions en établissant un cadre pour évaluer les risques de chaque communauté^{Note de bas de page 53}. La formule basée sur les risques mise à jour, élaborée en 2023-2024, tient compte pour chaque communauté de facteurs comme le risque climatique, l'historique des situations d'urgence, le bien-être, la population, l'éloignement, le financement des coordonnateurs de la gestion des urgences, la capacité de lutte contre l'incendie et le financement précédent des mesures d'atténuation.

Encore une fois, même si la mise en œuvre de cette formule n'a pas eu lieu au cours de la période évaluée, certains facteurs conceptuels ont été notés pendant l'évaluation. La nouvelle formule basée sur le risque accorde la priorité aux communautés qui ont connu un plus grand nombre d'urgences par le passé.

Or, dans le contexte des changements climatiques, la menace des aléas naturels est nouvelle pour certaines Premières Nations.^{Note de bas de page 54} Lors de quelques discussions, les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont exprimé la crainte que les communautés moins expérimentées ne soient désavantagées par la nouvelle approche basée sur le risque. Ils ont ajouté que, si ces communautés moins expérimentées sont les mêmes qui n'ont pas eu accès au financement du PAGU pour la préparation à cause des raisons décrites ci-dessus (c.-à-d. le fardeau de la rédaction des propositions ou les priorités concurrentes entre les dirigeants), le risque qu'elles subissent l'ensemble des répercussions d'un événement d'urgence est aggravé.

L'équipe d'évaluation a entrepris un exercice simple mais probant pour explorer l'idée que les communautés à faible capacité sont moins susceptibles d'avoir accès au financement de PANS en raison du fardeau administratif qu'il représente. En 2023-2024, avant la mise en œuvre de la nouvelle formule, le financement de PANS couvrait 36 % (220 sur 616) des communautés des Premières Nations, et les fonds étaient versés directement aux communautés ou à leur conseil tribal. En attribuant la cote de risque rétrospectivement, nous constatons que 37 % (65 sur 176) des communautés qui seraient désignées comme « à haut risque » ont reçu du financement de PANS comparativement aux 35 % (155 sur 440) des communautés qui ne seraient pas considérées comme « à haut risque ». Toutes choses étant égales par ailleurs, il semble logique que le financement des communautés « à haut risque » ait dû être nettement supérieur à celui des communautés à faible risque. Le fait que les communautés à haut risque n'étaient pas plus susceptibles de recevoir du financement pourrait être attribuable à leur manque de capacité d'élaborer des propositions. Cette hypothèse est confirmée par les cotes de risque elles-mêmes, qui comprennent des approximations (quoique imparfaites) de la capacité administrative des communautés, à savoir que les communautés à risque plus élevé ont des résultats moins élevés en ce qui concerne l'indice de bien-être des collectivités, sont plus éloignées et ont une couverture plus faible en matière de coordonnateurs de la gestion des urgences. Cette analyse cadre avec les préoccupations soulevées lors des discussions selon lesquelles les communautés à faible capacité pourraient se heurter à des obstacles dans l'élaboration de propositions pour des projets de PANS.

Le manque d'uniformité et de clarté des critères d'admissibilité au financement fondé sur les propositions a créé des inefficacités dans le processus d'approbation.

De nombreuses discussions avec les Premières Nations et le personnel de SAC ont porté sur la nécessité de clarifier l'admissibilité des dépenses afin de favoriser l'élaboration efficace des propositions pour des projets de PANS. Quelques membres du personnel de SAC ont indiqué qu'ils devaient vérifier l'admissibilité auprès de l'administration centrale, car les critères semblaient changer fréquemment.

De plus, dans le cadre de l'évaluation, on a entendu parler de cas où les employés des régions et de l'administration centrale de SAC n'avaient pas la même interprétation des modalités du PAGU, ce qui a semé la confusion quant aux dépenses admissibles. Dans un cas, une communauté aurait reproduit une proposition d'une Première Nation voisine et l'aurait soumise au PAGU, en changeant seulement le nom de sa communauté, et une seule proposition aurait été acceptée comme étant admissible.

Les rôles de différentes parties dans la gestion des urgences n'ont pas été clairement définis dans le PAGU.

Bien qu'il y ait une section sur les rôles et responsabilités dans le Plan national de gestion des urgences tous risques dans les réserves, on n'y précise pas le rôle des gouvernements provinciaux et territoriaux à l'égard du PAGU, sauf pour souligner que la plupart d'entre eux ont conclu une entente quelconque en vue de fournir des services d'urgence comparables à ceux offerts aux personnes vivant dans les réserves.^{Note de bas de page 56} De même, le Plan ne définit pas le rôle des fournisseurs de services ou des « autres entités », si ce n'est que de les désigner comme faisant partie du processus de planification de la gestion des urgences des Premières Nations.^{Note de bas de page 57}

Qui plus est, les ententes ne précisent pas à qui revient la responsabilité de déclarer l'état d'urgence. Bien que le PAGU puisse appuyer les Premières Nations sans une déclaration officielle d'état d'urgence, il existe une certaine confusion quant à la personne à qui incombe cette déclaration. Par exemple, au Manitoba, une Première Nation peut déclarer une évacuation ou un état d'urgence local, ce qui déclenchera l'entente de service conclue en 2013 entre la Croix-Rouge canadienne et SAC pour la fourniture de services d'urgence aux Premières Nations.^{Note de bas de page 58} En vertu de la Loi sur les mesures d'urgence du Manitoba, le ministre provincial peut également déclarer l'état d'urgence.^{Note de bas de page 59} Ces deux déclarations pourraient entraîner le recours au PAGU, pourvu que les situations d'urgence répondent à ses critères d'admissibilité. Un fournisseur de services des Premières Nations a fait remarquer qu'il n'est pas clair pour les communautés qui devraient déclarer l'état d'urgence en premier.

Les rôles des différentes parties dans la gestion des urgences n'ont pas été clairement communiqués dans le PAGU.

Les réponses au sondage d'évaluation ont indiqué la nécessité de clarifier les rôles entre les parties dans la gestion des urgences. Moins de la moitié (45 %, soit 15 sur 33) des représentants de la gestion des urgences des Premières Nations ou des conseils tribaux ont convenu que les rôles et responsabilités des partenaires en gestion des urgences étaient appropriés, efficaces et clairs. Au cours de quelques discussions, les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont dit à l'équipe d'évaluation qu'ils n'avaient jamais vu les ententes bilatérales entre les gouvernements provincial et fédéral qui énonçaient les rôles et les affectations de fonds pour les services de gestion des urgences des Premières Nations. L'évaluation a permis de constater que lorsque ces ententes officielles de services provinciaux ou territoriaux existent^{Note de bas de page 60}, elles contiennent chacune des activités attendues et des formules de financement différentes. Dans quelques discussions et réponses au sondage, les répondants ont précisé que les ententes multilatérales devaient clarifier les rôles et responsabilités des partenaires afin que, dans tout scénario de gestion des urgences, il ne soit pas question de savoir qui est responsable de quels aspects des services.

Les bureaux régionaux de SAC ont un grand éventail de responsabilités croissantes en matière de gestion des urgences.

L'évaluation a permis de reconnaître le soutien du personnel régional de SAC comme un mécanisme facilitant différents aspects des programmes du PAGU. Au cours de quelques discussions, les représentants des Premières Nations et des conseils tribaux ont fait état de bonnes relations avec le personnel régional de SAC. De nombreuses discussions ont indiqué que le personnel régional de SAC et les fournisseurs de services tiers ont aidé les Premières Nations à trouver des possibilités de financement et à élaborer des propositions pour y accéder. L'évaluation a révélé que, même avec le soutien du personnel de l'administration centrale de SAC, le personnel régional de SAC n'avait peut-être pas suffisamment de capacité afin d'appuyer adéquatement les Premières Nations à l'externe et d'entreprendre les processus internes requis pour administrer le financement du PAGU, compte tenu de l'ampleur de leurs responsabilités.

En ce qui concerne les interventions d'urgence en particulier, l'évaluation a permis de constater à plusieurs reprises que le personnel régional de SAC appuyait la coordination entre les intervenants participant aux interventions d'urgence. C'était le cas avant et pendant les situations d'urgence, et pendant le rétablissement, selon les besoins, afin que les rôles essentiels soient remplis.

Les employés régionaux de SAC ont souligné que les attentes à leur égard ont augmenté en raison de la pandémie de COVID-19 et de l'augmentation du nombre et de la gravité des urgences, le risque d'épuisement du personnel étant mentionné dans quelques-unes des discussions. La figure 15 montre qu'il y avait 40 postes à temps plein consacré au soutien de la gestion des urgences dans les bureaux régionaux de SAC, dont certains étaient financés par le PAGU et quelques-uns par d'autres sources.

Source : Direction de la gestion des urgences, SAC en date du 7 février 2025

*À noter : Ces chiffres excluent les employés ayant des responsabilités de gestion des urgences à temps partiel.

Équivalent textuel pour le graphique Figure 15. Nombre de postes de gestion des urgences à temps plein dans chaque région de SAC en 2023-2024

Provinces et territoires	Financé par le PAGU	Autre source de financement
Alberta	10	0
Ontario	6	0
Atlantic	5	1
Québec	0	4
Manitoba	4	0
Colombie-Britannique	4	0
Yukon	0	1
Territoires du Nord-Ouest	0	0

Plusieurs discussions ont mis en évidence le fait que la pression exercée sur le personnel régional de SAC était amplifiée lorsque les urgences touchaient plus d'une Première nation à la fois, et lorsqu'il y avait plus d'une urgence en même temps dans une région. Ainsi, le personnel régional de SAC a souvent administré le processus de remboursement pour plusieurs Premières Nations simultanément. Au cours de quelques discussions, le personnel de SAC a signalé que ces tâches devenaient de plus en plus difficiles à gérer étant donné l'augmentation de la fréquence et de l'ampleur des désastres causés par les risques naturels dans leur région. Compte tenu du fait, notamment, que l'intervention d'urgence immédiate ne représente qu'un seul aspect des responsabilités du personnel du PAGU ainsi que du fardeau administratif souligné dans la constatation 15, de nombreuses discussions avec le personnel de SAC ont fait ressortir la nécessité d'ajouter des ressources humaines.

Mécanismes

L'évaluation a permis de constater que le fardeau administratif et l'incertitude créés par le modèle de financement fondé sur les propositions utilisé pour les projets de PANS et Intelli-feu ont nui aux efforts de préparation et d'atténuation des Premières Nations. De plus, le financement annuel du PAGU pour la préparation et l'atténuation ne rendait pas possible le renforcement des capacités à long terme requis pour appuyer les visions des Premières Nations sur l'avenir de la gestion des urgences. Le manque de personnel formé ayant suffisamment de temps pour présenter une demande de financement fondée sur des propositions constituait un défi commun pour les Premières Nations en ce qui concerne le PAGU et le FSCA. En revanche, l'évaluation a souligné le succès du financement souple et direct du FSCA, qui a aidé les communautés à diriger leurs propres interventions d'urgence.

Accès

Les critères d'admissibilité du PAGU peuvent limiter la capacité des Premières Nations à se préparer aux situations d'urgence, et les Premières Nations ou les conseils tribaux pourraient avoir de la difficulté à obtenir du financement d'autres sources. L'évaluation a par ailleurs aussi souligné le succès d'un processus de demande simplifié utilisant l'approche d'« accès universel » adoptée pour le FSCA que SAC a coordonné à l'échelle du PAGU, de la Direction générale de la santé des Premières Nations et des Inuit et des Programmes urbains pour les peuples autochtones.

Processus

Le processus de remboursement du PAGU a été jugé complexe, entraînant des retards qui ont pesé financièrement sur les Premières Nations et leurs fournisseurs de services. De plus, les exigences en matière de rapports détaillés ont été jugées contraignantes et ont contribué au manque de confiance entre les Premières Nations et SAC. Bien que les paiements anticipés puissent réduire le fardeau financier de l'intervention et du rétablissement, ils alourdissent le fardeau administratif imposé au personnel des Premières Nations et de SAC.

Risque

Les flux de financement de SAC pour l'atténuation non structurelle et la préparation ont été constamment sursollicités. Bien que le PAGU ait respecté son obligation de rembourser les dépenses admissibles faites pendant ou après une urgence, le processus annuel par lequel le PAGU obtient ce financement pour l'intervention et le rétablissement crée des risques, un fardeau administratif et des défis de gestion de trésorerie pour le Ministère.

Pertinence

1. Dans quelle mesure le PAGU et le FSCA ont-ils pris en compte et soutenu les priorités et les forces des partenaires des Premières Nations, y compris des personnes aux identités diverses et intersectionnelles?
   1. 1.1 Comment la conception, l'exécution, la mise en œuvre et les engagements du PAGU et du FSCA ont-ils aidé ou non les partenaires des Premières Nations à répondre à leurs priorités et à appuyer leurs forces?
   2. 1.2 Quelles priorités ou forces des partenaires des Premières Nations n'ont pas été prises en compte ou appuyées par le programme, de sorte à nuire éventuellement à la gestion des urgences par les communautés et à leur réponse face à la COVID-19?
   3. 1.3 Comment le PAGU et le FSCA ont-ils aidé ou non les Premières Nations à répondre à leurs priorités concernant les personnes qui font face à des difficultés accrues en situation d'urgence?
2. Dans quelle mesure les services fournis dans le cadre du PAGU étaient-ils adaptés sur le plan culturel?
   1. 2.1 Dans quelle mesure les services reçus étaient-ils adaptés à la culture?
   2. 2.2 Qu'est-ce qui rend les services offerts dans le cadre du PAGU adaptés à la culture selon les Premières Nations?
   3. 2.3 Quels éléments de conception du PAGU appuient ou entravent la prestation de services adaptés sur le plan culturel?

Efficacité et efficience

3. Dans quelle mesure le PAGU et le FSCA ont-ils contribué à l'atteinte des résultats escomptés?
   1. 3.1 Dans quelle mesure les résultats escomptés du PAGU et du FSCA ont-ils été atteints?
   2. 3.2 Quels facteurs et influences (internes et externes aux programmes) entravent ou favorisent l'atteinte des résultats escomptés?
   3. 3.3 Dans quelle mesure le PAGU et le FSCA ont-ils fourni un soutien suffisant (comme des ressources humaines, de la formation et des ressources financières) pour atteindre les résultats escomptés?
4. Dans quelle mesure le PAGU et le FSCA ont-ils provoqué un changement significatif dans les communautés des Premières Nations, y compris pour les personnes aux identités diverses et intersectionnelles?
   1. 4.1 Quels effets souhaitables le PAGU et le FSCA ont-ils eus dans les communautés et pour les personnes qui font face à des difficultés accrues en situation d'urgence, selon les Premières Nations?
   2. 4.2 Quels facteurs et influences (internes et externes aux programmes) entravent ou favorisent un changement concret?
   3. 4.3 Selon les Premières Nations, quels changements un programme de gestion des urgences efficace favoriserait-il?
5. Quelle incidence le modèle distinct de financement et d'exécution utilisé pour la mise en œuvre du FSCA a-t-il eue sur les résultats obtenus et l'efficience du programme ?
   1. 5.1 Comment le modèle distinct de financement et d'exécution du FSCA a-t-il contribué à la réponse des communautés à la pandémie de COVID-19?
   2. 5.2 Quels défis le modèle distinct de financement et d'exécution a-t-il causés pour les Premières Nations ou SAC?
   3. 5.3 Dans quelle mesure les éléments du FSCA liés à la prestation ont-ils favorisé l'efficience? Les éléments touchant l'efficience comprennent, notamment, ce qui suit :
      • Les ressources ont été réaffectées en fonction des besoins changeants.
      • Les risques ont été gérés pendant la conception et tout au long de la mise en œuvre.
      • Le financement a été offert aux communautés lorsqu'elles en avaient besoin.
      • Les ressources doivent être attribuées en fonction des besoins et de la consultation des populations les plus touchées par la COVID-19.
      • L'achat rentable de biens et de services.
6. Quels sont les facteurs qui facilitent ou entravent l'établissement d'ententes de services multilatérales dans le cadre du PAGU?
   1. 6.1 Comment la Direction de la gestion des urgences a-t-elle réagi à ces obstacles et soutenu ces facteurs habilitants?
7. Dans quelle mesure les rôles et responsabilités respectifs des partenaires du PAGU (à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement) sont-ils appropriés, efficaces et clairs?
   1. 7.1 Quels rôles et responsabilités des partenaires du PAGU correspondent à leurs forces et au droit des Premières Nations à l'autodétermination?
   2. 7.2 Quels rôles et responsabilités des partenaires du PAGU appuient l'atteinte des résultats escomptés du programme?
   3. 7.3 Quels rôles et responsabilités des partenaires du PAGU sont bien compris?
   4. 7.4 Quels rôles et responsabilités des partenaires du PAGU devraient être réexaminés?
8. Comment les pratiques prometteuses en matière de préparation, d'atténuation, d'intervention et de rétablissement en cas d'urgence ont-elles été facilitées dans le cadre du PAGU et du FSCA?
   1. 8.1 Quelles approches ou pratiques de mise en œuvre ont favorisé le succès?
   2. 8.2 Comment ces approches ou pratiques ont-elles été appuyées par le PAGU et le FSCA?
   3. 8.3 Comment ces approches ou pratiques peuvent-elles être mieux appuyées par le PAGU?

Questions transversales

9. Comment la mise en œuvre du PAGU pourrait-elle être améliorée pour que le transfert des services aux communautés des Premières Nations progresse?
   1. 9.1 À quoi ressemble le transfert de services pour les partenaires des Premières Nations dans le contexte du PAGU?
   2. 9.2 Comment prévoit-on faire progresser le transfert des services et appuyer l'autodétermination des Premières Nations dans le cadre du PAGU?
   3. 9.3 Quels facteurs appuient ou entravent le transfert des services aux communautés et partenaires des Premières Nations (p. ex., lois, règlements, rigidité des modalités – y compris les exigences en matière de rapports – compétences et ressources ou développement de celles-ci, financement, etc.)?
10. Comment les activités et les processus de mise en œuvre du PAGU ont-ils tenu compte des répercussions des changements climatiques et comment ont-ils été adaptés en conséquence?
    1. 10.1 Quelles sont les répercussions des changements climatiques sur la gestion des urgences?
    2. 10.2 Comment PAGU a-t-il tenu compte de ces répercussions et comment y a-t-il été adapté?
    3. 10.3 Quels effets des changements climatiques liés à la gestion des urgences ne sont pas bien pris en charge?
11. Comment les activités et les processus de mise en œuvre du PAGU ont-ils tenu compte des répercussions de la pandémie de COVID-19 et comment ont-ils été adaptés en conséquence?
    1. 11.1 Quelles sont les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur la gestion des urgences?
    2. 11.2 Comment PAGU a-t-il tenu compte de ces répercussions et comment y a-t-il été adapté?
    3. 11.3 Quels effets de la pandémie de COVID-19 n'ont pas bien été pris en charge?

Tableau 6. Cibles et indicateurs de rendement pour chaque résultat^{Note de bas de page 65}

Tableau 7. Cibles et indicateurs de rendement pour chaque résultat